Лоббизм и GR. Понятия, функции, инструменты
Эдуард Войтенко
Анастасия Артуровна Парфенчикова
Лоббизм – для большинства россиян это слово овеяно зловещим ароматом государственных тайн и коррупции. Между тем, как подчеркивают авторы книги и практикующие лоббисты с огромным опытом Эдуард Войтенко и Анастасия Парфенчикова, важнейшие принципы профессионального лоббизма – честность и транспарентность. Коррупция вредит профессиональному лоббизму, утверждают они. Но как же действовать компаниям, заинтересованным в продвижении своих интересов на государственном уровне? Книга объясняет, каков путь выстраивания корректной коммуникации с властями в России, рассказывая об инструментарии лоббиста и о принципах профессиональной этики. В глоссарии приводятся пояснения к основной профессиональной терминологии, а в приложении – структура власти в Российской Федерации.
«Конфликты между частными и публичными интересами способны приводить к внутригосударственным кризисам и обострять политический климат в стране, в то время как согласование разнополярных позиций обеспечивает формирование сбалансированных взаимоотношений личности и государства».
Авторы признают, что лоббистская деятельность в нашей стране пока слабо регулируется – это заметно и по несовершенному в этой сфере законодательству, и по факту отсутствующей пока профессиональной саморегуляции. Для сравнения в книге имеется глава с обзором законодательства в сфере лоббизма в США, Канаде, и ряде стран ЕС. Однако, настаивают авторы, лоббизм – один из важнейших институтов гражданского общества. Ведь он помогает не только продвижению частных интересов, но и согласованию позиций, улаживанию конфликтов. Поэтому развитие лоббизма как общественного института необходимо для благополучного и успешного развития страны в целом. Книга указывает вектор этого развития, обозначает вехи на этом пути.
«Феномен лоббизма до сих пор окутан мифами и вызывает множество вопросов. Для чего нужен лоббистский инструментарий и в чем он состоит? Как происходит взаимодействие с органами государственной власти? Почему государство соглашается на диалог? Чем отличается лоббизм от коррупции? Лоббист и GR-специалист – один и тот же человек? В этой книге мы предприняли попытку ответить на эти и другие вопросы и разрушить стереотипы о лоббизме как о кулуарной, теневой деятельности».
Вы узнаете
• Что такое лоббизм;
• В чем отличия лоббизма от GR и PR;
• Какими инструментами пользуются лоббисты;
• Почему коррупция вредит лоббизму.
Для кого
Для политологов и юристов, всех специалистов, работающих в сфере GR, PR и лоббизма, а также студентов, представителей бизнеса и всех, кто заинтересован в выстраивании корректной коммуникации с государством.
Эдуард Войтенко, Анастасия Парфенчикова
Лоббизм и GR: Понятия, функции, инструменты
Редактор О. Шишмаренкова
Руководитель проекта Ю. Семенова
Дизайн обложки А. Гланцберг
Корректор В. Вересиянова
Компьютерная верстка Б. Руссо
Все права защищены. Данная электронная книга предназначена исключительно для частного использования в личных (некоммерческих) целях. Электронная книга, ее части, фрагменты и элементы, включая текст, изображения и иное, не подлежат копированию и любому другому использованию без разрешения правообладателя. В частности, запрещено такое использование, в результате которого электронная книга, ее часть, фрагмент или элемент станут доступными ограниченному или неопределенному кругу лиц, в том числе посредством сети интернет, независимо от того, будет предоставляться доступ за плату или безвозмездно.
Копирование, воспроизведение и иное использование электронной книги, ее частей, фрагментов и элементов, выходящее за пределы частного использования в личных (некоммерческих) целях, без согласия правообладателя является незаконным и влечет уголовную, административную и гражданскую ответственность.
© Войтенко Э., Парфенчикова А., 2022
© Оформление. ООО «Альпина ПРО», 2022
* * *
Часть 1
Понятие лоббизма
Глава 1
Институт лоббизма: История возникновения и роль в современном обществе
1.1. История возникновения лоббизма
Страной зарождения лоббизма считают США.
Само понятие «лоббизм» (lobbyism) произошло от англ. lobby, что в буквальном переводе означает «коридор». В английский язык это слово пришло из средневековой латыни: в XVI веке lobia называли проходы в монастырях[1 - Толстых П. А. GR. Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования. М.: Перо, 2019. 1245 с.], позже – узкие крытые галереи для прогулок членов палаты общин английского парламента[2 - Галстян А. С. Армянское лобби в США: формирование и основные направления деятельности (1915–2014 гг.): дис. … канд. ист. наук. Томск, 2015. 253 с.]. Вероятно, «лобби» уже тогда имело политическую окраску. Есть предположения, что после заседаний члены парламента выходили в коридор, где их встречали просители, заинтересованные в сделках с представителями власти[3 - Петрова Е. В., Титов А. А. Лоббизм: естественная закономерность или угроза? // Научный лидер. 2021. № 25 (27). С. 6–11.].
С развитием традиций лоббизма в США слово «лобби» приобрело и другие значения: кулуарное решение политических вопросов; группы людей, отстаивающие частные интересы в органах власти; давление на законодательный процесс и т. д.
У исследователей до сих пор не сложилось однозначного мнения относительно точного периода возникновения термина «лоббизм» в политической системе США.
Одни отмечают, что лоббизм как явление возник в Штатах одновременно с самим государством, поскольку демократическая система управления способствовала быстрому становлению этого политического института[4 - Бизнес и власть в России: формирование благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата / [А. Н. Шохин и др.]; [науч. ред. и рук. авт. коллектива А. Н. Шохин]. М.: Изд. дом Высш. шк. экономики, 2015. 460 с.].
Другие связывают его начало с президентством Улисса Гранта (1869–1877) и вестибюлем гостиницы «Уиллард» (Willard Hotel) в Вашингтоне, где он часто бывал[5 - Margaret S. Thompson. The "Spicier Web": Congress and Lobbying in the Age of Grant. (Ithaca: Cornell University Press, 1985. 288 p.)]. По легенде, политики, прознавшие, что президент по вечерам курит сигару в холле отеля, собирались там, чтобы встретиться с ним и повлиять на принятие нужных им политических решений. Обремененный их просьбами, президент прозвал их коридорщиками, то есть лоббистами. В некоторых источниках указывается, что в «Уилларде» лоббисты собирались еще до Гранта – на рубеже XVIII и XIX веков, когда в этой гостинице останавливались парламентарии, приезжавшие на свои заседания в Вашингтон[6 - Толстых П. А. GR. Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений…].
Третьи считают, что лоббизм зародился задолго до появления отеля «Уиллард». Так, в документах штата Пенсильвания термин «лобби» в его политическом значении встречается еще в 1808 году. Затем лоббирование проявляется в начале 1830-х годов в штате Огайо. На федеральном уровне, в Вашингтоне, лоббисты начинают работать с 1840-х годов[7 - См. беседу National Public Radio с редактором Оксфордского словаря английского языка Джесси Шейдлауэром (Jesse Sheidlower) об У. Гранте и происхождении термина «лоббист» (https://www.npr.org/2006/01/22/5167187/a-lobbyist-by-any-other-name (https://www.npr.org/2006/01/22/5167187/a-lobbyist-by-any-other-name)).].
Так или иначе, лоббирование стало набирать обороты именно при администрации Гранта, в преддверии так называемого позолоченного века[8 - Позолоченный век в США – эпоха быстрого роста экономики и населения США после Гражданской войны (1861–1865) и реконструкции Юга (1865–1877).]. На федеральном уровне наиболее влиятельные лобби были сосредоточены вокруг железнодорожных субсидий и тарифа на шерсть. В отдельных штатах лоббисты работали в самых разных областях – от промышленности до азартных игр. Например, Чарльз Ховард из лотерейной компании штата Луизиана активно лоббировал закрепление в законодательстве штата обязанности получения лицензии на продажу лотерейных билетов[9 - См.: The New York Times. 1895. May 27; A noted lottery man dead. Career of Charles T. Howard, of the Louisiana Company. The New York Times. 1885. June 1.].
Таким образом, начиная с середины XIX века лоббизм в США получил статус неотъемлемого политического института, обеспеченного Первой поправкой к Конституции США, которая гарантирует право народа на обращение к правительству с петициями.
Появление и развитие лоббизма в других странах также обусловлено правом граждан на обращение к представителям власти, закрепленным во всех демократических конституциях.
В современных государствах, основанных на принципах демократии и рыночной экономики, применение лоббистских технологий в политике и государственном управлении вполне закономерно.
Во-первых, избирательная система формирования органов государственной власти во многом ставит их представителей в зависимость от общественного мнения. Принцип разделения властей, система сдержек и противовесов не допускают узурпации всей полноты власти единственным органом. Эти предпосылки исключают автономность и изолированность властных структур от общественности и создают взаимозависимость всех составляющих демократической системы.
Во-вторых, двигателем рыночной экономики является активное развитие предпринимательства и конкуренции. В таких условиях неизбежно появление множества компаний, деятельность которых значительно влияет на экономические показатели, занятость населения и инвестиционный климат в стране. Поэтому государство опирается на предпринимателей, заинтересовано в успешной реализации бизнес-проектов, а значит, должно учитывать интересы индустрий и компаний в ходе разработки направлений государственной политики.
Лоббизм обеспечивает профессиональное представительство общественных интересов и бизнес-интересов на уровне государства, а инструменты лоббизма помогают найти баланс в принятии политических решений при снижении коррупционных рисков в законотворчестве и государственном управлении. Во многих странах лоббизм стал важным демократическим институтом, гарантирующим цивилизованное взаимодействие общества с властными структурами.
В одних странах лоббистская деятельность урегулирована на законодательном уровне, в других лоббизм существует негласно.
В России лоббизм имеет свою непростую историю. Некоторые исследователи отмечают его корни еще в дореволюционные времена и выделяют ряд институтов, через которые осуществлялось взаимодействие власти и общества[10 - См., напр.: Любимов А. П. История лоббизма в России. М.: Либерал. миссия, 2005. 208 с.; Шапкин И. Н. Из истории лоббизма в России. Представительские организации российского капитала во второй половине XIX – начале ХХ веков. М.: Моск. акад. экономики и права, 1999. 200 с.; Хлевнюк О. В. Административные практики в советском тылу: между централизацией и автономией // Советский тыл 1941–1945: повседневная жизнь в годы войны. М.: Полит. энцикл., 2019. С. 257–276; Коновалов А. Б. Практики лоббирования региональных интересов в эпоху застоя (вторая половина 1960-х – первая половина 1980-х гг.) // Общество: философия, история, культура. 2017. № 7. С. 112–116.]. Основные – это торговые съезды, предпринимательские союзы, совещательные организации (советы), биржи. Самыми влиятельными на рубеже веков были Общество содействия развитию промышленности и торговли, Императорское русское техническое общество, Общество за экономическое возрождение России, Всероссийский союз торговли и промышленности. Эти объединения консолидировали в себе интересы всех участников и вырабатывали общую позицию для отстаивания ее перед правительством.
Позднее, в период СССР, было принято считать, что никакого лобби в Советском государстве быть не может – это негативное явление западного буржуазно-капиталистического мира. Однако на самом деле и в правительстве, и в самом ЦК КПСС, и в Политбюро существовали довольно мощные лоббистские структуры. Основными точками приложения лоббистских усилий были военно-промышленный, топливно-энергетический и агропромышленный комплексы, а самыми влиятельными «лоббистами» – отраслевые кланы и региональная элита[11 - Лепехин В. А. Общественно-политические процессы в среде предпринимателей. М., 1994.]. Естественно, формы и методы лоббирования партийных и иных интересов были весьма завуалированными[12 - См. подробнее: Любимов А. П. Указ. соч.].
После распада Советского Союза формирование новой экономико-политической реальности изменило отношение к понятию лоббизма. В 1992 году законодатель предпринял первую попытку правового регулирования этого явления, а в 1993 году под эгидой Верховного Совета РФ в Москве прошла международная конференция «Лоббизм как средство влияния на политику»[13 - Меньшенина Н.Н., Пантелеева М. В. Лоббизм: курс лекций. Екатеринбург: Изд-во Урал. федер. ун-та, 2016.]. Начиная с этого периода и вплоть до 2000-х годов (до формирования президентского большинства) в Государственной Думе стали разворачиваться лоббистские кампании, в ходе которых депутаты отстаивали отдельные группы интересов[14 - См. подробнее: Толстых П. А. GR. Практикум по лоббизму в России. М.: Альпина Бизнес Букс, 2007. 379 с.]. Например, широкую известность получили аграрное[15 - В 1993–2003 годах в Государственной Думе существовала так называемая аграрная коалиция депутатов, продвигавших интересы аграриев: списание их долгов, увеличение дотаций и суммы на лизинг. Результатом лоббистских действий стало принятие законопроекта «О паритете цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию (услуги), используемую в сельском хозяйстве, и компенсации потерь в связи с его нарушением». Однако впоследствии президент Борис Ельцин наложил вето на этот законопроект, затем президент Владимир Путин отклонил его, поскольку законопроект существенно ущемлял интересы нефтепромышленников.] и пивное[16 - В 2001–2004 годах представители пивоваренной отрасли активно боролись с запретом рекламы пива на телевидении. Борьба не увенчалась успехом, – вероятно, по причине прямого указания Администрации Президента РФ.] лобби.
С тех пор, несмотря на отсутствие закона о лоббизме в России по сей день, эта деятельность признается государством, а лоббисты и специалисты по связям с органами государственной власти (GR-специалисты) сформировали отдельное профессиональное сообщество.
Феномен лоббизма до сих пор окутан мифами и вызывает множество вопросов. Для чего нужен лоббистский инструментарий и в чем он состоит? Как происходит взаимодействие с органами государственной власти? Почему государство соглашается на диалог? Чем лоббизм отличается от коррупции? Лоббист и GR-специалист – один и тот же человек? В этой книге мы предприняли попытку ответить на эти и другие вопросы и разрушить стереотипы о лоббизме как о кулуарной, теневой деятельности.
1.2. Роль лоббизма в поддержке бизнеса, развитии общества и государства
На протяжении веков наша жизнь основывается на непрерывном взаимодействии личности, общества и государства. Двигателем такого взаимодействия выступают личные интересы граждан, интересы отдельных групп людей, то есть сообществ, и государственные интересы. Они взаимно влияют друг на друга и могут совпадать, сосуществовать параллельно либо противоречить друг другу. Конфликты между частными и публичными интересами способны приводить к внутригосударственным кризисам и обострять политический климат в стране, в то время как согласование разнополярных позиций обеспечивает формирование сбалансированных взаимоотношений личности и государства. Установление общественного равновесия возможно только тогда, когда при принятии политических решений, влияющих на экономическую, социальную и духовную жизнь в стране, учитываются все группы интересов.
Институт лоббизма выступает тем инструментом, который способен гармонизировать частные и публичные потребности, поскольку гарантирует представительство и защиту интересов бизнес-сообщества и многочисленных социальных групп на разных уровнях государственной власти.
Лоббизм выполняет целый ряд задач, которые условно можно разделить на три категории: частные, общественные и государственные.
Во-первых, лоббизм как технология выстраивания диалога с властью и продвижения частных интересов отвечает запросам конкретных компаний и экономических отраслей, помогая им в достижении стратегических целей.
Например, в случае установления государством дополнительных административных барьеров в том или ином секторе экономики отдельная компания или отраслевое объединение с помощью лоббистов могут вступить в коммуникацию с представителями уполномоченных органов государственной власти, обосновать чрезмерность нормативных правил и добиться смягчения регулирования. Это благоприятно отразится на экономической эффективности как самой компании, так и всей индустрии. Таким образом, понимая необходимость соотнесения своей деятельности с интересами государства, политическими и регуляторными трендами, бизнес использует инструмент профессионального и цивилизованного взаимодействия с властью для успешной реализации своих проектов.
Во-вторых, лоббизм как политико-правовое явление служит общественным интересам, выступая гарантом демократии и формой самоорганизации гражданского общества.
Демократическая система предполагает коллективное участие в управленческих процессах и равное воздействие на их исход со стороны всех граждан и их объединений. Иными словами, при принятии ключевых решений должны быть учтены самые разные группы интересов.
Лоббистский инструментарий позволяет создать необходимый бизнесу и иным сообществам канал коммуникации с представителями власти и обеспечить трансляцию частных интересов в государственных органах. Лоббисты формируют площадку для диалога между всеми заинтересованными сторонами и выстраивают мосты в отношениях индивида и государства. Это гарантирует частному субъекту возможность быть услышанным теми, кто принимает государственные решения, и способствует позитивному влиянию на развитие демократических ценностей в обществе.
Важно иметь в виду, что государство как общественный регулятор обладает серьезным аппаратом принуждения в форме полномочий по регламентации общественных отношений, установлению юридической ответственности и применению мер наказания в случае нарушения индивидом предписанных норм. Эти правоохранительные полномочия государства направлены на поддержание правопорядка, обеспечение общественной безопасности, экономической устойчивости и благоприятного климата в стране.
В то же время отдельные индивиды, равно как и их объединения, также должны обладать инструментами не только выражения своих интересов, но и реального влияния на принятие государственных решений. Формирование органов государственной власти посредством выборов, самостоятельное урегулирование населением локальных вопросов за счет системы местного самоуправления гарантируют представительство граждан в государственном управлении. Однако этих демократических институтов недостаточно для выражения воли частных субъектов и сообществ, деятельность которых влияет на экономические показатели, социальное благополучие и инвестиционную привлекательность государства. Очевидно, что социальная энергия этих групп населения должна иметь канал выхода.
Институт лоббизма создает такой канал, который заключает в себе целый комплекс транспарентных правовых инструментов взаимодействия с государственными органами и их должностными лицами. Лоббистская деятельность представляет собой системный подход к выстраиванию диалога с представителями власти на основании профессиональной экспертизы. Главная цель диалога – организация взаимовыгодных форматов сотрудничества всех заинтересованных сторон. Иными словами, лоббисты обладают необходимыми знаниями о том, каким образом и в какой форме донести информацию до лиц, принимающих решения, чтобы интересы отдельной компании или индустрии были приняты во внимание на государственном уровне. Благодаря экспертизе в области законотворчества, экономики и политического управления лоббисты в каждом конкретном случае прокладывают наиболее эффективный путь к достижению заданной клиентом[17 - Клиент – частное лицо (физическое или юридическое), в чьих интересах осуществляется лоббистский проект, то есть чьи интересы отстаиваются в органах государственной власти.] цели.
В-третьих, рассуждая о важной роли института лоббизма, необходимо иметь в виду, что не только клиент выступает бенефициаром лоббистских услуг: государство также нуждается в диалоге с бизнесом и общественными организациями в целях выработки наиболее эффективных подходов как при решении конкретных задач, так и для развития гражданского общества в целом. Рост макроэкономических показателей, улучшение жизни населения, инвестиционная активность государства во многом зависят от достижений отдельных компаний. Компании, в свою очередь, должны учитывать актуальные политические и законодательные тренды для успешной реализации своих проектов. В этом смысле взаимовыгодное партнерство государства и бизнеса лежит в основе экономического развития и благоприятного социально-экономического климата в стране.
Кроме того, присутствие в политической системе института лоббизма значительно повышает качество государственных решений. В основе коммуникации между лоббистами и властными структурами лежит профессиональная экспертиза. Задача лоббиста заключается не только в том, чтобы установить контакт с нужным чиновником. Успех продвижения интересов клиента зависит от того, насколько лоббисту удастся сонастроить их с интересами должностного лица. Зачастую представители власти испытывают недостаток в сторонних экспертных знаниях в области своей компетенции для выработки наилучшего подхода, который отражал бы как потребности той или иной отрасли, так и государственные интересы. Задача лоббиста – устранить этот недостаток и предложить качественный аналитический продукт, который чиновник мог бы использовать в своей работе.
Например, при разработке законопроекта лоббист может представить в уполномоченный орган независимое правовое заключение, содержащее подробный анализ предлагаемого регулирования: его достоинства и недостатки для всех заинтересованных сторон, риски и перспективы правоприменения, соответствие трендам развития законодательства и концептуальные предложения по его совершенствованию. Такой документ станет существенной помощью для законодателя в улучшении законопроекта и обратит его внимание на те аспекты, которые по тем или иным причинам не учтены.
Поэтому, вне всяких сомнений, лоббистские технологии позитивным образом влияют на политические процессы, содействуют органам государственной власти в реализации их полномочий и могут стать прочной опорой в поиске новых подходов к гармоничному и эффективному регулированию общественных отношений.
