Основы политического анализа
Олег Кравцов
В учебно-методическом пособии раскрыты основы теории и практики политического анализа, рассмотрены конкретные аналитические техники, даны рекомендации по организации и проведению политических исследований. Материалы изложены лаконично, информативно и доступно. Каждую тему завершают контрольные вопросы, призванные закрепить полученные знания. Издание ориентировано на студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Политология». Оно также полезно для политических деятелей, сотрудников аналитических центров, а также всех, кто интересуется анализом и прогнозом политических процессов.
Олег Кравцов
Основы политического анализа
Введение
Социальная реальность, созданная человечеством в ходе своей истории, пребывает в состоянии постоянного развития и усложнения. Гуманитарные, в том числе политические науки обрастают все большим количеством теоретических и прикладных знаний. Политические и социальные методы, которые еще вчера считались прорывными, сегодня устаревают и теряют актуальность. Государства и народы, не сумевших адаптироваться к новым политическим реалиям, становятся неконкурентоспособными в международном политическом пространстве и неэффективными в противоборстве с субъектами, использующими неизвестные ранее методы и техники.
Находясь в центре европейского субконтинента, на границе двух крупнейших цивилизационных конгломератов, Беларусь не может избежать воздействия глобальных политических трендов. Освоение прогрессивных политических технологий, которые позволят адекватно оценивать происходящее и достойно отвечать на вызовы меняющегося мира – возможно, единственный способ сохранить политическую субъектность.
Ключевым действием в политическом процессе является принятие политического решения. В условиях высокой степени неопределенности, особое значение обретает такая важная характеристика, как обоснованность политических решений. Наибольшую эффективность политического поведения демонстрируют акторы, освоившие новые алгоритмы выработки и принятия политических решений. Необходимым элементом таких алгоритмов является проведение политического анализа, который позволяет правильно оценить политическую ситуацию, спрогнозировать возможный ход событий, предложить оптимальные варианты решения в конкретной ситуации.
Студент-политолог, готовящийся стать профессионалом, должен понимать, что политическая аналитика – это не просто комментарии и рассуждения о политике, которыми занимается огромное количество людей, связанных с политикой профессионально или интересующихся ею в силу склонности характера. Это не “чутье” журналиста или “опыт” управленца. Это – строгие алгоритмы выверенных методик, доказавших состоятельность и прошедших апробацию практикой в реальном политическом процессе. Цель политического анализа – выработка качественных, научно обоснованных и методологически выверенных политических решений.
Знание теории и владение методологией политического анализа позволяет глубоко вникать в содержание политических явлений и процессов, строить реалистичные прогнозы будущих состояний. После чего, на основании полученных данных, готовить рекомендации для возможного последующего политико-управленческого воздействия на ход их протекания. В этой связи, политический анализ – это политико-управленческая дисциплина, которая находится в одном ряду с политико-административным управлением, государственным администрированием, политическим менеджментом.
Основными целями настоящего пособия являются:
– формирование общих представлений о политическом анализе, как системной научной дисциплине, нацеленной на решение познавательных и практических задач;
– ознакомление с основными методами и процедурами политического анализа;
– помощь в профессиональном и методологическом самоопределении студентов-политологов.
Для достижения поставленных целей, нами ставятся следующие задачи:
– раскрыть понятие и сущность политического анализа, его предметные границы;
– рассмотреть историю возникновения и развития политического анализа (в мире, в СССР, в России, в Беларуси);
– сформировать необходимые теоретические знания в области методологии политического анализа;
– ознакомить с основными аналитическими процедурами, принципами, методами и техниками политического анализа;
– рассмотреть организационно-практические аспекты исследования политических процессов;
– сформировать представление о профессиональной этике политического аналитика.
В ходе освоения изложенного материала, студент специальности «политология» должен знать:
– ключевые понятия и категории политического анализа;
– особенности становления и развития политического анализа, как политико-управленческой дисциплины;
– правила и этапы организации прикладных политических исследований;
– основные методы и техники сбора данных, анализа политической ситуации, прогнозирования и моделирования политических процессов;
– этические нормы и принципы профессиональной деятельности политического аналитика.
По окончании изучения курса, студент-политолог должен уметь:
– организовывать и проводить собственные аналитические исследования в области прикладной политологии;
– давать научно обоснованную критическую оценку политическим решениям, проектам и программам;
– аргументировать и отстаивать свою профессиональную и гражданскую позицию при анализе конкретных политических проблем и ситуаций;
– использовать полученные знания будущей профессиональной деятельности.
Глава 1. Политический анализ как научная дисциплина
1.1 Возникновение и становление политического анализа как научной дисциплины
1.1.1 Исторические предпосылки возникновения политического анализа
С самого начала политической истории человечества, в окружении государей и вождей находились люди, дававшие советы по тем или иным вопросам политики. Политические советы опирались на рациональные (логику, расчет) и иррациональные (религию, мистику, оккультизм) аспекты общественного бытия. Первоначальное «политическое знание» формировалось на базе практического опыта методом проб, ошибок, наблюдений и оформлялось в обычаях и традициях.
В цивилизациях древнего мира – Египте, Вавилоне, Индии, Китае существовали особые группы носителей политико-управленческого знания, которые формировали ход политического развития государств. Существование жречества было связано с высокой сложностью социальной и государственной организации, необходимостью обеспечения внешней и внутренней безопасности государств, ведением хозяйственных, финансовых, религиозных и прочих общественных дел.
В Древнем Вавилоне политико-управленческое знание было изложено в «Кодексе Хаммурапи» (около 2000 лет до н.э.).
В Древней Индии в период возникновения централизованного государства династии Маурьев, брахманом Каутилья для царя-основателя Чандрагутпы написана книга-наставление «Артхашастра». В своем труде брахман призывает государя следовать рекомендациям умных и знающих советников.
В Древнем Китае в эпоху Царства Цинь в 4 веке до нашей эры появляется практико-ориентированный труд «Шан Цзюнь Шу» («Книга правителя области Шан»), написанная провинциальным руководителем Шан Яном (390-338 г.г. до н.э.). В труде приводятся правила и советы по оптимизации государственной политики, например, советуется устанавливать порядок на основе закона, указывается на необходимость владеть обстановкой в стране и использовать точные расчеты.
В Древней Элладе основными законодателями прикладной политической мысли являлись Платон и Аристотель. Платон занимался политическим консультированием и наставлением правителей города-государства Сиракузы – Дионисия I и Дионисия II. Аристотель воспитывал и наставлял Александра Македонского, который воплощал на практике эллинские принципы и модели государственного управления на подконтрольных территориях.
В средние века в роли советников при дворах феодальных государей выступали церковные сановники: кардиналы, епископы, монахи. В расцвет религиозности светские политические решения требовали предварительной духовно-религиозной оценки и благословения.
В эпоху Возрождения при дворах государей усилилась роль светских советников. Зачастую эти светские советники сами являлись активными практикующими политиками и непосредственно участвовали в политической жизни своих стран. Ярким представителем политической мысли того времени является государственный секретарь Флоренции Николо Макиавелли. Его знаменитый труд «Государь» стал образцом политической прагматики своего времени. В труде «Государь» Н. Макиавелли отмечает необходимость самих государственных советников и апеллирует к рационально-прагматической аргументации политических решений. Для своего времени эти предложения ознаменовали «прорыв» в методологии аналитического мышления. Также в качестве примера советника и практикующего политика можно привести Анн де Монморанси – советника по военным и политическим вопросам двух французских монархов (Франциска I и Генриха II), который в своей карьере занимал пост маршала Франции, главнокомандующего армией, управляющего королевским домом.
Основная трансформация в практическом политическом знании произошла в эпоху просвещения и промышленной революции, когда обострились кризисные явления в экономике, классовые конфликты и социальные катаклизмы. Массовый исход населения из сельской местности в крупные города Европы, привел к появлению новых социальных страт: пролетариев, пауперов, люмпенов, и породил новые социальные отношения. Вызовы эпохи требовали иного уровня политико-управленческих рекомендаций для государственного управления, что обеспечило развитие эмпирических и статистических методов анализа экономической и социальной информации. В политико-аналитической деятельности произошел переход от традиционной аргументации к обоснованию политических выводов и рекомендаций при помощи эмпирических исследований и количественных методов сбора и анализа данных. Основными заказчиками новых исследовательских методов являлись доминирующие социальные группы, заинтересованные в усилении политического и административного контроля над обществом.
Во второй половине XIX века объединенные знания в области экономики, финансов, статистики, военного дела, государственного управления, естественных наук, сельского хозяйства с четко выраженной практической ориентацией преподавались во всех европейских университетах, в том числе при обучении государственных служащих.
В начале ХХ века для комплексного отражения социально-экономических процессов начали активно использоваться междисциплинарные подходы. В сфере социального и гуманитарного знания возникли новые субдисциплины: политическая социология, политическая психология. К середине ХХ века в отдельную дисциплину выделяются политико-управленческие науки (policy sciences), представляющие собой достижения прикладной психологии, политологии, социологии, экономики. Отличительной чертой прикладных общественных наук становится ориентация на получение прикладного знания, направленного на решение конкретных социально-политических и экономических проблем.
1.1.2 Становление политического анализа, как самостоятельной дисциплины
Основоположниками и классиками политического анализа являются известные американские политологи – В. Данн, А. Вилдавски, В. Вильямс, Д. Веймер, А. Вайнинг, Э. Куэйд.
Возникновение политического анализа, как самостоятельной политико-управленческой прикладной дисциплины, происходит после II Мировой войны в Соединенных Штатах Америки. В течение всего XX века в США происходит постепенная профессионализация, а со второй половины XX века и институционализация прикладного политического анализа. В это время в американской академической среде складывается сообщество профессоров и практикующих политических аналитиков, привлекаемых к работе в государственных органах. Ярким представителем этого сообщества является Томас Вудро Вильсон – профессор политической науки и государственного управления Гарвардского университета, дважды избранный на пост Президента США в начале ХХ века. Таким образом, была создана новая модель взаимоотношений между государством и научной средой, которую мы можем охарактеризовать, как интеллектуализация государственного управления.
Подобные тенденции наблюдались и в Европе, где в состав кабинетов министров привлекались профессора университетов (Рудольф Шлофердик в Германии, Йозеф Умпетер в Австрии).
Кризисные явления, обусловленные Великой депрессией и II Мировой войной в период президентства Ф. Рузвельта, вызвали потребность в интеллектуальном обосновании государственных политических решений начиная от монетарной политики, борьбы с безработицей и стимулирования экономического роста, заканчивая геостратегическим анализом и исследованиями в области пропаганды. Во времена Нового курса, начатого Ф. Рузвельтом, были созданы первые государственные аналитические агентства, изучающие вопросы публичной политики по своим направлениям. В новые агентства (Офис по военной информации, Совет по военной продукции) в качестве экспертов-аналитиков привлекались известные социологи и политологи (Гарольд Лассуэлл и Габриэль Алмонд). Персонал Национального совета планирования, в чью компетенцию входил сбор и анализ данных, мониторинг государственных программ, составление рекомендаций, основанных на научных данных и взвешенном обсуждении альтернатив, почти полностью состоял из выходцев из академической среды.
При ведущих университетах страны были созданы школы публичной политики (Public Policy School), основной целью которых являлось обучение политических элит анализу системных ошибок публичной политики, пониманию, как их избежать и, таким образом, улучшить политический процесс. Предполагалось, что школы публичной политики сыграют для политической системы страны ту же роль, которую сыграли школы бизнеса для развития экономики.
В послевоенный период интерес к аналитическим разработкам стимулировало противостояние между СССР и США в «холодной войне». С этой целью в США были созданы негосударственные аналитические центры -«мозговые тресты» (brain trusts) и «фабрики мысли» (think tanks).
Одним из первых «мозговых трестов» стал «Рэнд Корпорэйшн» (RAND – аббревиатура от английских слов «research and development» – «исследование и развитие»), организованный в 1948 году при финансовой поддержке Министерства военно-воздушных сил США. «Рэнд Корпорэйшн» (Rand Corporation) объединил усилия ученых разных сфер – математики, политологии, инженерии для выработки стратегических моделей и способов ведения войны в условиях ядерной эры и глобального термоядерного конфликта. В стенах «РЭНД Корпорэйшн» были разработаны такие методики, как:
– «система программирования-планирования-бюджетирования» (program – planning – budgeting system);
– методика групповой и итеративной экспертной оценки Дельфи;
– разветвленный пакет методик анализа «издержки-выгоды» и «издержки-эффективность», включающий инструменты оценки эффективности политических программ и решений, акций и их результатов.
«Рэнд Корпорэйшн» выпустил первое учебное пособие по политическому анализу («Анализ для военных решений», 1966), подготовленное Э. Квейдом.
Кроме РЭНДа, в США с 40-х по 60-е года XX века был создан ряд негосударственных аналитических центров (Институт Брукингса, Фонд наследия, Институт урбанистики), целью которых являлось изучение актуальных вопросов внутренней и внешней политики.
Решающую роль в повышении интереса к прикладным политическим исследованиям в области анализа и прогнозирования сыграла компьютеризация, позволившая производить моделирование социально-политических и экономических процессов, обыгрывать альтернативные варианты принятия тех или иных политических решений и оценивать их последствия.
Постепенно началась дифференциация специалистов-аналитиков по направлениям. Появились аналитики в области экономической, социальной, военной, внешней политики, образования, инноваций, национальной безопасности. Если до 1950-х годов политические аналитики привлекались к политическому процессу, как правило, для решения вопросов особой важности, то в последующем профессионалы в области политического анализа и прогнозирования заняли штатные должности во всех государственных структурах и начали привлекаться к решению социально-политических вопросов на регулярной основе.
С начала зарождения политического анализа в XX веке по сегодняшний день, Соединенные Штаты Америки являются ведущей державой мира в этой отрасли знания. Такая ситуация обусловлена активным рекрутингом интеллектуалов, выходцев из профессиональной политико-управленческой академической среды в органы государственного управления и активным вовлечением политических аналитиков в процессы выработки и принятия политических решений.
Краткую хронологию становления политического анализа в Соединенных Штатах Америки можно выразить следующим образом:
1. В 1951 г. выходит первый учебник по политическому анализу под авторством Гарольда Лассуэлла «Политико-управленческие науки: Новейшие тенденции в предмете и методе».
2. В 1960-70-е годы прикладной политический анализ начинает преподаваться как отдельная университетская дисциплина. Сначала это происходит в Калифорнийском университете в Беркли. Затем, при финансовой поддержке Фонда Форда, преподавание политического анализа становится нормой для всех ведущих американских университетов. В это же время начинается подготовка магистров и докторов по данной специальности.
3. В 1970-80-е годы выходят в печать первые специализированные журналы, ориентированные на проблематику политико-управленческих наук и на вопросы прикладного политического анализа, в частности. С 1972 года выходит «Policy Studies Journal», с 1981 года – «Journal of Policy Analysis and Management» и «Review of Policy Research». В 1990-е годы в США издавалось несколько сотен специализированных журналов, посвященных политико-управленческим проблемам.
4. Одновременно происходит формирование ассоциаций профессиональных политических аналитиков. Первыми и наиболее известными из них становятся: Организация политико-управленческих исследований (Policy Studies Organization), которая объединяла в основном политологов и Ассоциация политического анализа и менеджмента (Association of Public Policy Analysis and Management), которая в настоящее время объединяет несколько тысяч практикующих аналитиков и университетских ученых различных дисциплин.
5. С конца XX в. политическая аналитика становится профессией в государственном и частном секторах. В государственных органах США появляются штатные должности аналитиков.
В западноевропейских странах (Великобритания, Германия, Франция) процесс профессионализации и институционализации политического анализа происходил с отставанием от США на одно-два десятилетия и носил существенные отличия.
Политический анализ, как самостоятельная дисциплина начинает преподаваться в университетах Великобритании только в 1980-90-е годы. Преподавание политического анализа шло в рамках академических программ на факультетах политической науки и в школах государственного управления. В это время на базе университетов организуются экспертно-аналитические центры, выполняющие работы по заказу английских органов власти.
Немецкий политолог Хельмут Воллманн выделял четыре основных фактора, влияющих на институционализацию политического анализа:
– уровень запросов со стороны правительства на политически значимую информацию;
– исторически сложившаяся организационная модель государственного управления;
– идеологические взгляды и убеждения политической и правящей элиты;
– способность и готовность ученого сообщества включиться в аналитическую работу на пользу политического режима.
Английские политологи Б. Хогвуд и Л. Ганн считали, что развитие политического анализа в той или иной стране зависит от соотношения «спроса» – осознания правительством неадекватности текущей политики вызовам и проблемам и «предложения» – неудовлетворенности самих ученых в сложившемся состоянии социальных наук.
Контрольные вопросы
1. Каковы исторические предпосылки возникновения политического анализа?
2. Каковы особенности возникновения политического анализа, как самостоятельной политико-управленческой прикладной дисциплины?
3. Перечислите основоположников политического анализа.
4. Объясните понятие интеллектуализация государственного управления?
