Коррупционная преступность в избирательном процессе Российской Федерации
Е. А. Акунченко
Монография посвящена криминологическим проблемам познания коррупционной преступности в избирательном процессе в качестве самостоятельного системно-структурного явления, а также исследованию теоретических основ ее предупреждения. В работе проанализированы доктринальные подходы к пониманию коррупции и коррупционной преступности в избирательном процессе, сформулировано рабочее определение данного негативного социально-политического явления и предложена типология его основных проявлений. Кроме того, изучены показатели и причинный комплекс коррупционной преступности в избирательном процессе, обоснован авторский подход к построению системы предупреждения данного вида преступности на основе правовой теории мер безопасности. По результатам исследования сформулированы предложения о совершенствовании законодательства и практики его применения, направленные на повышение эффективности предупреждения коррупционной преступности в избирательном процессе Российской Федерации.
Законодательство приведено по состоянию на 31 августа 2018 г.
Для ученых, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов и факультетов, практикующих юристов, организаторов выборов и иных участников избирательного процесса.
Е. Акунченко
Коррупционная преступность в избирательном процессе Российской Федерации
© Акунченко Е. А., 2019
© Сибирский федеральный университет, 2019
© ООО «Проспект», 2019
* * *
Автор:
Акунченко Е. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры деликтологии и криминологии Юридического института Сибирского федерального университета, старший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета, член Избирательной комиссии Красноярского края с правом решающего голоса.
Рецензенты:
Кабанов П. А., доктор юридических наук, доцент, директор НИИ противодействия коррупции Казанского инновационного университета им. В. Г. Тимирясова (ИЭУП);
Клейменов М. П., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий кафедрой уголовного права и криминологии Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского.
Под редакцией кандидата юридических наук, доцента И. А. Дамм, доктора юридических наук, профессора Н. В. Щедрина.
Введение
Обеспечение безопасности общества от проблем и угроз, порождаемых коррупцией, входит в число приоритетных задач любого демократического государства. Коррупция обостряет противоречия между частными и общественными интересами, препятствует справедливому распределению социальных благ, усиливает социальную напряженность в обществе и превращает публичное управление в объект экономических отношений. К числу значимых негативных последствий коррупции также относится ее деструктивное воздействие на процессы формирования органов государственной власти и местного самоуправления. Существование реальной возможности коррупционного влияния на результаты выборов и иных демократических процедур под видом законной политической борьбы и легального волеизъявления граждан может привести к захвату власти не только в конкретном регионе, но и в государстве в целом. Таким образом, коррупция в избирательном процессе представляет опасность как для внутреннего, так и внешнего суверенитета, в связи с чем обеспечение охраны избирательных отношений от коррупционных посягательств является задачей особой государственной важности.
Анализ отклонений электорального поведения свидетельствует о широком распространении противоправных деяний, в основе которых лежит подкуп («продажность») различных участников избирательного процесса, злоупотребление ими своим служебным положением или специальным правовым статусом, а также незаконное финансирование избирательных кампаний. Указанные проявления коррупции в избирательном процессе не только нивелируют значение политической конкуренции, снижают уровень легитимности представительной власти, формируют недоверие граждан к избирательной системе, но и детерминируют политизацию организованной преступности и криминализацию публичного управления.
Исследование коррупции в российском избирательном процессе как отдельного объекта криминологического познания началось сравнительно недавно. В научной литературе произошла первичная систематизация знаний об основных формах и видах коррупционных деяний различной степени общественной опасности, часть из которых нашла свое отражение в составах административных правонарушений и уголовных преступлений. Существенный вклад в познание коррупционной преступности в избирательном процессе Российской Федерации внесли: В. В. Астанин, А. Ю. Бузин, Б. Л. Вишневский, М. Б. Горный, И. А. Дамм, Э. И. Девицкий, С. А. Дулов, Д. В. Жмуров, А. П. Забайкалов, О. В. Зайцева, С. К. Илий, Е. П. Ищенко, П. А. Кабанов, М. М. Какителашвили, Е. И. Колюшин, Ю. Н. Климова, В. С. Ковин, Ю. Г. Коргунюк, А. Н. Кругленя, В. В. Красинский, Е. А. Лазарев, Ю. А. Нисневич, П. В. Панов, Е. А. Панфилова, О. Б. Подвинцев, Г. И. Райков, Т. Б. Рамазанов, В. Л. Римский, Г. А. Сатаров, С. Г. Соловьев, А. П. Свигузова, Д. К. Чирков, А. Е. Чуклинов, С. М. Шапиев, С. Н. Шевердяев, Н. В. Щедрин и др. Вместе с тем реалии современного избирательного процесса свидетельствуют о том, что многие проявления коррупции в указанной сфере еще не получили надлежащей уголовно-правовой оценки. В свою очередь, существующий механизм охраны избирательных отношений от преступных посягательств, обусловленных корыстной и (или) иной личной заинтересованностью соответствующих субъектов преступлений в достижении определенного политического результата на выборах, остается малоэффективным.
Таким образом, изучение коррупционной преступности в избирательном процессе в качестве самостоятельного системно-структурного явления и совершенствование системы ее предупреждения являются актуальными и перспективными исследовательскими задачами, на решение которых направлено настоящее исследование. В монографии сформулировано понятие коррупционной преступности в избирательном процессе, рассмотрены показатели и выявлены некоторые закономерности развития данного явления, описаны и охарактеризованы основные типы коррупционной преступности в избирательном процессе, а также изучен механизм ее социальной детерминации. С учетом данных элементов криминологической характеристики предложена оригинальная модель системы предупреждения коррупционной преступности в избирательном процессе, основанной на функциональном взаимодействии социально-профилактических и принудительных мер правового воздействия.
Глава 1. Коррупционная преступность в избирательном процессе как объект криминологического исследования
§ 1. Коррупция и коррупционная преступность в избирательном процессе
Теоретическое осмысление коррупции в избирательном процессе в течение новейшей истории российского государства происходит достаточно интенсивно. Данный феномен выступил в качестве объекта исследования для нескольких десятков научных работ отечественных специалистов в области политологии, социологии, истории и права
. Однако вопрос об исчерпывающем перечне форм и видов коррупции в избирательном процессе, равно как и об эффективных средствах ее предупреждения, не решен и остается открытым. Исследования коррупционной преступности как наиболее опасного проявления коррупции в избирательном процессе вовсе имеют эпизодический и несистемный характер.
Как элемент социальной действительности коррупция при проведении выборов сопровождает российское общество с момента зарождения в стране институтов современной демократии. В историко-правовых исследованиях отмечается, что на муниципальных выборах в Российской империи после городской реформы 1870 г., в результате которой городская общественная служба стала престижной, широкое распространение получили различные избирательные технологии, связанные с подкупом избирателей. Так, например, в 1888 г. в г. Остер Черниговской губернии перед выборами в третьем избирательном разряде «агенты купцов Цилюриков» ходили по домам избирателей, подкупами и угощением водкой склоняли их избирать в гласные сторонников Цилюриков. В связи с поступившими жалобами губернское присутствие впоследствии отменило результаты состоявшихся выборов
. Помимо прямого подкупа избирателей широкое распространение получили злоупотребления административным ресурсом: «Исполнительная власть, вмешиваясь в электоральный процесс, была озабочена не столько развитием «начал представительства», сколько созданием в Думе проправительственного большинства для законодательного обеспечения проводившейся политики»
. По словам С. В. Лобачева, «занимая центральное место в системе управления выборным производством и непосредственно подчиняясь Министерству внутренних дел, губернатор выполнял прямые, связанные с избирательным процессом распоряжения и указания главы этого ведомства, направленные не только на обеспечение четкого хода выборов, но и на повсеместный контроль избирательной кампании, начиная от составления избирательных списков и заканчивая политическим характером состава выборщиков на избирательных собраниях»
.
Не отрицается также существование коррупции в избирательном процессе и в советские времена. Однако в условиях тоталитарного режима она «находилась в «одних руках», была регулируемой, партсоворганы определяли, кто должен представлять народ в органах власти… Все, что начертано партией, исполнялось без всяких инцидентов. Других форм электоральной коррупции, характерных современному периоду, в те годы не существовало»
. Вместе с тем при детальном анализе советской государствоведческой литературы мы можем встретить более характерные и не потерявшие своей актуальности признаки коррупции в избирательном процессе. Как смело для своего времени писал А. И. Ким, итоги выборов в 1923–1924 гг. выявили серьезные недостатки «в развертывании советского демократизма», поскольку в ряде случаев «советские работники на местах не изменили методов и форм работы периода военного коммунизма, нередко нарушали принципы социалистического демократизма и революционную законность». Это привело к тому, что «такие работники оторвались… от избирателей, чувствовали зависимость лишь сверху, но не снизу, а отсюда бесконтрольность, самоуправство, произвол правителей». Как следствие – значительное снижение явки (28,9 %), в условиях которой сами выборы в Советы представляли собой «пустую канцелярскую процедуру протаскивания в депутаты людей, не пользующихся доверием»
.
Нельзя не согласиться с утверждением Е. П. Ищенко о том, что «коррупция резко активизируется в периоды коренных преобразований правовых и экономических устоев, политической нестабильности, слабости властных структур, дезорганизации общественной жизни»
. В очередной раз избирательные отношения подверглись эскалации коррупционных процессов в конце XX в. Как отмечается в политологической литературе, электоральная коррупция «стала нормой политических процессов во всех странах СНГ. За нею стоят как «серые» схемы вливания денежных средств крупного бизнеса в предвыборные кампании, так и использование «административного ресурса» для манипулирования электоральными процессами»
. Кроме того, для данного периода времени характерно массовое проникновение представителей организованной преступности во власть посредством процедуры демократических выборов: «Слом старой государственной машины социалистического типа, прекращение действия прежних законов и, соответственно, ослабление режима законности, повлекли объективные условия для насильственного подчинения властных структур представителями организованной преступности»
. Как пишет В. В. Красинский, «анализ материалов избирательных кампаний свидетельствует, что все политические партии (и их региональные отделения) включали и продолжают включать в свои списки кандидатов из числа представителей криминалитета»
.
Все это говорит о том, что основные формы коррупции, такие как подкуп («продажность») и злоупотребление властью, были хорошо известны и находили широкое применение в избирательном процессе с давних времен. Вместе с тем научные публикации, посвященные проблемам познания и предупреждения данного вида коррупции, стали появляться лишь в начале XXI в.
Существенное значение при проведении криминологического исследования имеет выделение его объекта, представленного в виде относительно целостной системы, поскольку именно от этого «зависит полнота видения проблемы, выделение составляющих объект элементов, их связей между собой и вовне»
. Принимая в качестве такового закономерности развития общественных отношений, которые возникают в связи с совершением коррупционных преступлений в избирательном процессе и деятельностью по их предупреждению, мы не можем оставить в стороне рассмотрение родового явления. Коррупционная преступность представляет собой один из элементов вышестоящей системы, который находится в непрерывном функциональном взаимодействии с иными коррупционными девиациями электорального поведения. Изучение подходов к пониманию и анализ существенных признаков коррупции в избирательном процессе являются необходимыми для ответа на открытый до настоящего времени вопрос о том, «какие близкие между собой по содержанию деяния включает в себя коррупционная преступность и какие преступления следует считать коррупционными»
.
Одним из первых к изучению проявлений коррупции в избирательном процессе приступил П. А. Кабанов. Используя термин «электоральная коррупция», данный автор, в частности, указывает, что в узком политико-криминологическом смысле под ним следует понимать «особую разновидность политической коррупции, которая проявляется и выражается как в массовом подкупе избирателей, так и подкупе избираемых лиц на выборные государственные или муниципальные должности либо иных участников избирательных процессов во время проведения избирательных кампаний различного уровня»
. Данное определение логично вытекает из общей теории политической преступности, к видам которой также относятся бунтовская, международная, тоталитарная преступность, криминальный политический рэкет, криминальный политический вандализм, политический терроризм, политическая коррупция, злоупотребление властью в политических целях, информационная (массово-коммуникативная) политическая преступность
и др.
Отмечая высокий научный уровень данного определения, необходимо обратить внимание на то, что оно сформулировано в рамках узкого подхода к пониманию коррупции, который исключает из объема понятия любые коррупционные деяния, не связанные с подкупом («продажностью») должностных лиц. Как пишет Н. А. Лопашенко, «именно подкуп, который оборачивается продажностью подкупаемых, характеризует содержание коррупции. Подкуп является стержнем коррупции, присутствует в ней всегда, в обязательном порядке. Злоупотребления должностных лиц и иных служащих, даже носящие корыстный характер, с подкупом не связанные, на мой взгляд, не могут расцениваться как коррупционные»
. Несмотря на строгий подход к терминологии (слово corruptio в переводе с латинского означает «порча, обольщенiе, особ. подкупъ»
) и последовательность в аргументации, узкий подход не соответствует действующим нормативным правовым актам Российской Федерации, в том числе ратифицированным международным договорам в сфере противодействия коррупции, а также встречает обоснованную критику в научной среде.
На сегодняшний день значительная часть ученых придерживается широкого подхода к пониманию коррупции, включающего, помимо подкупа и продажности должностных лиц («коррупционной сделки»), также различные злоупотребления должностным положением, совершаемые в целях извлечения как материальной, так и иной личной выгоды. Данный подход в полной мере соответствует законодательному определению коррупции. По смыслу легальной дефиниции, приведенной в п. 1 ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции»
, значительный массив коррупционных деяний представляет собой различного рода злоупотребления, которые выражаются в «незаконном использовании должностного положения» и не связаны с подкупом или продажностью. Следуя положениям Конвенции ООН против коррупции, к числу проявлений коррупции, подлежащих криминализации в рамках национального законодательства, помимо подкупа публичных должностных лиц относятся хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом (ст. 17), злоупотребление влиянием в корыстных целях (ст. 18), злоупотребление служебным положением (ст. 19), незаконное обогащение (ст. 20) и др.
Вместе с тем очевидным преимуществом приведенного выше определения П. А. Кабанова является акцент на системном характере рассматриваемого феномена: «Электоральная коррупция как социально-политическое явление не может сводиться лишь к элементарному (примитивному) подкупу участников избирательных процессов. Она, скорее всего, более сложное, многоликое и многогранное негативное социальное политико-правовое явление, связанное с противоправной коррупционной деятельностью не только в условиях избирательного процесса, но и после него, которое обязательно должно быть логически связано с электоральным поведением»
.
Аналогичную терминологию, но практически противоположный подход к пониманию предлагает Ю. А. Нисневич. Согласно его позиции, электоральная коррупция – это «противоправное использование в ходе избирательного процесса властных полномочий и прав, положения и статуса должностных лиц публичной власти для предоставления посредством подавления политической конкуренции и искажения свободного волеизъявления граждан неправомерного преимущества представителям аффилированных политических сил и групп с целью извлечения в их пользу политической выгоды в виде результатов несвободных и нечестных выборов»
. В данном случае также следует сделать вывод об использовании узкого понимания коррупции, который отражает только один из аспектов этого социально-политического явления.
Изучение коррупционных проявлений в избирательном процессе сквозь призму злоупотребления различными ресурсами публичной власти, несомненно, имеет важное теоретико-прикладное значение. Вместе с тем, как отмечает Ю. Г. Коргунюк, отождествление электоральной коррупции с применением административного ресурса как инструмента, почти целиком принадлежащего исполнительной власти, фактически исключает из числа субъектов коррупционной деятельности оппозицию: «Ведь если свести электоральную коррупцию к злоупотреблению административным ресурсом, то получится картина борьбы «белой и пушистой» оппозиции против погрязшей в пороке власти, а затем останется только удивляться, почему «белые и пушистые», взяв в свои руки рычаги управления страной, так быстро становятся подобными своим прежним оппонентам»
.
Развивая данную идею, В. С. Ковин, П. В. Панов и О. Б. Подвинцев предлагают определять электоральную коррупцию не через административный ресурс, который связан с действиями определенной категории акторов («правительственных»), а через способы воздействия акторов-участников выборов на избирателей, среди которых выделяются три идеальных типа: убеждение, поощрение (вознаграждение) и принуждение
. В рамках данного подхода убеждение как способ воздействия на избирателей лежит в основе легальной предвыборной агитации. Поощрение (вознаграждение) выражается в распространении различных материальных благ в период избирательной кампании и потенциально может выражать подкуп избирателей. Принуждение к голосованию за того или иного кандидата (партию) носит очевидный противоправный характер и тем самым определяет сущность электоральной коррупции.
Одно из первых фундаментальных исследований коррупции в избирательном процессе провела И. А. Дамм. По результатам обобщения положений принятых на тот период времени международных, иностранных и российских правовых актов, опубликованных научных и публицистических источников, а также на основе полученных эмпирических данных указанным автором было сформулировано следующее определение: «Коррупция в избирательном процессе – это социально-негативное явление, искажающее реальную политическую конкуренцию, заключающееся в использовании субъектами избирательного процесса своего статуса, служебного положения в личных или групповых интересах с целью противоправного извлечения выгод материального и (или) нематериального характера в ходе подготовки и проведения выборов, референдумов, а также в предоставлении или обещании таких выгод»
.
При конструировании этого определения использован широкий подход к пониманию коррупции. В своем исследовании И. А. Дамм неоднократно подчеркивает, что подкуп и продажность лежат в основе большинства коррупционных отношений в избирательном процессе, однако не исчерпывают их содержания: «Злоупотребление служебным или должностным положением лицами, замещающими выборные государственные или муниципальные должности, либо находящимися на государственной или муниципальной службе, либо являющимися членами органов управления организаций независимо от формы собственности в условиях избирательного процесса (использование административного ресурса) является, по нашему мнению, распространенной формой коррупции в избирательном процессе. Коррупционным будет использование должностным лицом в ходе выборов своего служебного положения как в целях собственного избрания, так и в результате получения выгод материального или нематериального характера от заинтересованных лиц в целях осуществления содействия избранию определенного кандидата (списка кандидатов)»
.
Необходимо обратить внимание на иной подход к терминологии, используемой для обозначения рассматриваемого явления. Термин «электоральная преступность» применительно к совокупности преступлений, совершаемых в условиях избирательного процесса, впервые предложен в 2000 г. А. П. Свигузовой и получил широкое распространение в научной литературе
. Некоторое время спустя различные коррупционные проявления в избирательном процессе аналогичным образом стали обозначать термином «электоральная коррупция». Вместе с тем, как отмечает И. А. Дамм, этимология слова «электорат» (от лат. elector – избиратель) не позволяет называть данным термином всю совокупность коррупционных отношений, возникающих в период проведения выборов и в связи с ними: «Электоральная коррупция – это подкуп избирателей… Весть спектр коррупционных проявлений в условиях избирательного процесса охватывает термин «коррупция в избирательном процессе»»
