Во-первых, является более гибким концептом по сравнению с плюрализмом и корпоративизмом, «концептом-зонтиком», который интегрирует и «вбирает» их в себя, позволяя анализировать всю гамму взаимоотношений между государством и группами интересов[91 - Там же. Р. 267.].
Во-вторых, позволяет многопланово рассмотреть публичных и частных акторов политической сети как равноправных участников переговоров, существующих вне иерархической координации.
В-третьих, позволяет более детально понять реальный процесс разработки, согласования и принятия важнейших политических решений, а также ту роль, которую на содержание этих решений оказывают, прежде всего, корпоративные структуры и ассоциации, а также профессиональные лоббисты. Теория позволяет понять, почему, например, в процессе принятия решений осуществляется взаимодействие, в ходе которого значимая часть бюрократии демонстрирует большее внимание к интересам лоббистов, чем к неким всеобщим государственным целям. Таким образом, в рамках концепции политических сетей, что будет многократно описано в дальнейшем, становятся объяснимы те предпосылки конфликтов, противоречий, итоговых уступок и консенсусов, которые возникают при разработке политического решения между различными структурными подразделениями ведомств, государственными институтами, ветвями власти, отраслями экономики, корпорациями и т. п.
В-четвертых, теория позволяет более детально анализировать ситуации, складывающиеся вокруг традиционных областей, к которым проявляют интерес лоббисты, например принятие федерального бюджета, изменение налогового законодательства, антимонопольные расследования, формирование тарифов, заградительных пошлин, государственные закупки и т. п. Именно вокруг данных лоббистских тем образуются политические и экономические сети, действующие по своим правилам, существующие вне официальной субординации.
КОНЦЕПЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКОГО КЛИЕНТЕЛИЗМА И ЛОББИЗМ
Важным для рассмотрения подходом, описывающим систему взаимодействия и взаимозависимости представителей власти и воздействующих на них групп, является концепция политического клиентелизма (от лат. cliens – подопечный). Сам термин изначально возник в Древнем Риме, обозначая в то время форму социальной зависимости (взаимные правовые, социальные и экономические обязательства) между плебеями и патрициями. Впоследствии, в середине прошлого века, термин заимствовали антропологи, откуда он перекочевал в политологию.
Зарубежный исследователь М. Дж. Шмидт под клиентелизмом понимает определенные формы защитных отношений взаимной выгоды между акторами, один из которых занимает более высокое место в социальной иерархии (патрон), а другой заинтересован в защите и приобретении определенных преимуществ (клиент)[92 - Матвеев А. Соотношение неформальных институтов и практик // Власть, 2011. С. 18–21.].
Французский исследователь П. Таффани считает сущностью клиентарных отношений «концентрацию двусторонних соглашений между обладателями одностороннего права на принятие решений (патронами), стремящимися усилить собственную власть через обретение верности со стороны ассоциированных данников (клиентов) посредством взаимного удовлетворения их разнообразных целей»[93 - Taffani P. Le Clienteles politiques en France. Paris: Editions du Rocher, 2003. P. 10.].
Политолог Э. Хейвуд под клиентелизмом, прежде всего, понимает систему отношений, при которых правительственные агентства начинают служить интересам тех «клиентных групп», деятельность которых они призваны регламентировать[94 - Хейвуд Э. Политология: Учебник для студентов вузов / Пер. с англ.; под ред. Г. Г. Водолазова, В. Ю. Вельского. М., ЮНИТИ-ДАНА, 2005.].
Российские исследователи Е.Д. Погорелый, К.В. Филиппов, В.Ю. Фесенко под клиентелизмом понимают модель политического структурирования общества, основанную на особом типе взаимоотношений лидера (патрона) с его последователями (клиентами) – преданными ему или зависимыми от него сторонниками. Проявляется он в форме персональных клиентел (лат. clientela) – личных «команд» отдельных лидеров, а также клиентелизованных институтов, политико-финансовых групп (от крупных предприятий, финансово-экономических структур до органов государственной власти), опирающихся на патронажно-клиентные связи. Основными характеристиками таких групп выступают замкнутость и иерархичность структуры, а также неформальный характер взаимодействия в борьбе за право контролировать ресурсы[95 - Погорелый Д. Е., Фесенко В. Ю., Филиппов К. Ф. Новейший политологический словарь. Ростов н/Дону, Феникс, 2010.].
На взгляд российского социолога В. Римского важной характеристикой клиентелизма является предоставление сторонами взаимных услуг друг другу. Как правило, патроны осуществляют ту или иную защиту своих клиентов на основании соответствующих гласных или негласных договоренностей между ними. А клиенты в той или иной степени обеспечивают деятельность своих патронов. Патрон-клиентские отношения могут быть как официальными, так и, что чаще, неофициальными. При этом такие отношения, как правило, характеризуются взаимной солидарностью, сочувствием и поддержкой сторонами друг друга[96 - Римский В. Л. Клиентелизм как фактор электорального поведения российских граждан. М.: Фонд ИНДЕМ, 2001.].
По мнению С.В. Бирюкова, клиентела выступает одновременно и как особый тип сетевой структуры, и как механизм, эффективно дополняющий официальные властные институты и механизмы публичной политики в структуре региональной власти. Клиентела также может рассматриваться в качестве специфического типа неформального института, дополняющего формально-институциональные (формально-правовые) структуры власти, либо замещающего их в ситуации радикальных властных трансформаций и политико-правовой неопределенности, когда последние утрачивают свои функции[97 - Бирюков С. В. Клиентела как основание региональной политической власти: https://cyberleninka.ru/article/n/klientela-kak-osnovanie-regionalnoy-politicheskoy-vlasti (https://cyberleninka.ru/article/n/klientela-kak-osnovanie-regionalnoy-politicheskoy-vlasti).].
С точки зрения изучаемого нами политического явления концепция политического клиентелизма позволяет объяснить феномен системы отношений, складывающихся между профессиональными лоббистами и представителями государственной власти. Стержень этих взаимоотношений строится на следующей системе мотиваций. Для представителя государственной власти это:
? возможность получения дополнительной профессиональной информации по сфере деятельности чиновника;
? возможность с помощью ресурсов лоббиста более эффективно реализовывать стоящие перед представителем государственной власти задачи;
? возможность привлечения финансовых средств на предстоящую избирательную кампанию (для членов парламента);
? возможность нейтрализации политических противников и оппонентов;
? возможность потенциального перехода на работу из государственного сектора в корпоративный.
Мотивация лоббиста строится на возможности через систему патрон-клиентских отношений реализовывать свои интересы в политических решениях, за которые отвечает представитель органа власти. Именно формирование политических клиентел, системы официальной и неформальной взаимозависимости является в данном случае наглядным примером эффективности деятельности лоббиста. Таким образом, можно вывести следующий закон – лоббист, стремящийся максимизировать свою эффективность, будет стремиться войти в систему патрон-клиентских отношений с представителем государственной власти, преобразовав эти отношения в политическую клиентелу.
Анализируя практику лоббистских отношений в мире, наиболее прочные клиентелы, на наш взгляд, складываются между представителями бизнеса и отраслевыми государственными ведомствами, отвечающими за регуляторику и развитие отдельных секторов экономики. Например, государственные институты, отвечающие за сельское хозяйство, транспорт, телекоммуникации, оборону и пр., по сути, осуществляют защиту своих клиентов при разработке государственной политики на основании соответствующих гласных или негласных договоренностей между ними.
ТЕОРИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО ВЫБОРА И ЛОББИЗМ
Важной теоретической основой изучения системы представительства частных интересов в органах государственной власти считается теория общественного выбора, которая делает попытку предложить понимание и объяснение сложных институциональных взаимодействий, происходящих в сфере политической деятельности. Стоит отметить, что данная теория начиная с 1980-х гг. стала одной из доминирующих в современной экономической политологии.
В центре теории идея о том, что принимающие социально значимые управленческие решения, имея здесь некую заинтересованность, склонны максимизировать свою функциональную полезность. Основная предпосылка теории общественного выбора состоит в том, что люди действуют в политической сфере, преследуя свои личные интересы, и что нет непреодолимой грани между бизнесом и политикой. Эта теория последовательно разоблачает миф о государстве, у которого нет никаких иных целей, кроме заботы об общественных интересах[98 - Нуреев Р. М. Курс микроэкономики: Учебник для вузов. 2-е изд., изм. М.: Норма, 2005.].
Представляемый в теории подход рассматривает процесс принятия государственных решений как разновидность рыночной сделки или торга между представителями государственной среды и лоббистами. Американский политолог Дж. Гордон, исследуя процесс выработки государственных решений, замечал по этому поводу, что если в частном секторе эффективность управления измеряется прибылью или отсутствием таковой, то в государственном управлении – политической поддержкой граждан или отсутствием таковой[99 - Gordon J.G. Public Administration in America. St.Martin`s Press. N. Y., 1992.]. Таким образом, условно данное взаимодействие в рамках законодательной власти, можно описать так: «Вы мне обеспечиваете финансовую поддержку на следующих выборах, я вам обеспечиваю принятие законов, удовлетворяющих ваши интересы».
В рамках взаимодействия лоббиста и должностного лица исполнительной власти такой политический торг, например, можно, опять-таки условно, описать так: «Вы снабжаете меня необходимой экспертизой, устраиваете общественную кампанию против моих политических оппонентов, я отражаю ваши интересы в готовящемся ведомственном заключении».
Один из основоположников данной теории, нобелевский лауреат Дж. Бьюкенен, пишет: «Политика есть сложная система обмена между индивидами, в которой последние коллективно стремятся к достижению своих частных целей, так как не могут реализовать их путем обычного рыночного обмена. Здесь нет других интересов, кроме индивидуальных. На рынке люди меняют яблоки на апельсины, а в политике – соглашаются платить налоги в обмен на блага, необходимые всем и каждому: от местной пожарной охраны до суда»[100 - Бьюкенен Дж. Конституция экономической политики // Вопросы экономики. 1994. № 6. С. 104–113.].
Значение данной теории для рассматриваемого нами вопроса состоит в том, что она показывает актуальнейшую проблему политического выбора при принятии государственных решений. Данный выбор зависит от множества факторов, продиктованных прежде всего личным интересом представителя государственной власти. Важно, что при этом государственный интерес может в данной системе приоритетов занимать далеко не первое место. Профессиональный лоббист, понимая, во-первых, объективную неоднородность государственного интереса, во-вторых, проблемы политического выбора, перед которым стоит должностное лицо, может эффективно реализовывать свои интересы в политическом процессе.
Кроме того, в рамках последующего анализа объектов лоббистского воздействия нами будет использован подход с позиции теории, разделяющий, исходя из системы мотивации, публичных политиков (законодателей) и государственных служащих (администраторы, чиновники, бюрократия). Каждый из представленных акторов имеет свою систему мотиваций, обусловливающую их деятельность в политическом процессе. Глубже понимая мотивацию субъектов принятия политических решений, мы сможем более детально раскрыть технологии лоббистской деятельности.
ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЮРОКРАТИИ И ЛОББИЗМ
Понятие «бюрократия» происходит от французского слова «бюро», что означает письменный стол. Впервые в научный оборот термин ввел французский экономист – физиократ Венсан де Гурнэ в 1745 г. Он употреблял его для обозначения способа осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых служащих-чиновников.
Ученый впервые проанализировал чиновников как группу людей, занимающихся реализацией государственной власти.
До XIX в. термин «бюрократия» обычно употреблялся для обозначения особого типа политической системы. Он обозначал систему, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, как правило, ответственными перед наследственным монархом. Бюрократии при этом противопоставлялась система представительного правления, то есть правление выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту[101 - Альпидовская М. Л. Эволюция института бюрократии в социально-экономической системе: Дисс…. д-ра экон. наук. М., 2009.].
Начало развитию теории бюрократии на поприще политического анализа положил Г. Гегель. Он первым подчеркнул ту роль, которую играют государственные служащие, или функционеры, в процессе унификации и рационализации общества, противостоя раздробленности на уровне гражданского общества в сфере экономической обособленности индивидов[102 - Гегель Г. Философия права. М.: Мысль, 1990. С. 279–378.].
Классическими подходами в исследовании бюрократии являются работы К. Маркса и М. Вебера.
По мнению К. Маркса, бюрократия – это некое звено управления, призванное обслуживать господствующий класс. Марксизм полагает, что бюрократия набирает силу в авторитарных политических режимах, а степень ее ограничения зависит от уровня демократизации общества. Наибольший интерес для развития политической мысли о бюрократии в работах Маркса представляет выявление им некоторых эмпирических характеристик бюрократии, главным образом негативного характера. Бюрократия в его интерпретации – это, прежде всего, царство некомпетентности. «Верхи, – пишет он, – полагаются на нижние круги во всем, что касается знания частностей; нижние же круги доверяют верхам во всем, что касается понимания всеобщего, и, таким образом, они взаимно вводят друг друга в заблуждение»[103 - Маркс К. К критике гегелевской философии права. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1: Государственное изд-во политической литературы, 1955. С. 272.].
По М. Веберу бюрократы являются профессиональными управленцами, без которых не может существовать ни одно общество в государственно-организованной форме. Это – слой профессионально подготовленных людей, назначение которых – компетентное управление государственными делами. Они представляют собой абсолютно необходимую часть государственного аппарата и, хотя сами не создают никаких материальных ценностей, тем не менее выполняют социально полезные функции[104 - Морозова Л. А. Теория государства и права. М.: Юристъ, 2002.]. Веберовская теория составила фундамент современной практики государственного управления во многих западных странах.
В современных представлениях, особенно в теории рационального выбора, бюрократия – это обширный аппарат для выполнения разнообразных функций государства, которые затрагивают интересы избирателей. Избиратели, проголосовавшие за публичных политиков, которые назначают бюрократов, оказываются в непосредственном подчинении у бюрократов. Бюрократы имеют свой собственный интерес, а следовательно, ищут пути максимизации своей полезности. Основной вклад в новую теорию бюрократии внес американский экономист, основоположник экономической теории бюрократии В. Нисканен. В соответствии с его позицией аргументами функции полезности бюрократа являются жалованье, число подчиненных и их зарплата, общественная репутация, сопутствующие должности блага, власть и статус. Поскольку большинство этих аргументов в функции полезности бюрократа напрямую зависят от величины бюджета его организации, то отсюда следует, что максимизирующий полезность бюрократ стремится максимизировать бюджет[105 - Niskanen W. A. Bureaucracy and representative government. Chicago, 1971.].
Экономист также делает важный для нас вывод: те бюрократы, которые не максимизируют бюджет, как правило, недолго сохраняют свою должность.
Сочетание склонности бюрократии к расширению и ограниченности финансовых средств подчеркивает конкуренцию между различными департаментами или агентствами по поводу их доли в бюджете. Любое решение об изменении политики задевает интересы различных правительственных служб, выступающих за или против данного решения, а исход дела будет зависеть от их влияния и способности продемонстрировать, что желательные для них изменения в наибольшей степени соответствуют интересам общества[106 - Битэм Д. Бюрократия // Социологический журнал. 1997. № 4.].
Анализируя собственную мотивацию бюрократии при выработке государственных решений, экономист Р. Нуреев пишет: «Бюрократы стремятся к принятию таких решений, которые открывали бы для них доступ к самостоятельному использованию разнообразных ресурсов. На экономии общественных благ они мало что могут заработать, принятие же дорогостоящих программ предоставляет им широкие возможности для личного обогащения, усиления влияния, укрепления связей с поддерживающими их группами и в конечном счете для подготовки путей “отхода” на какое-нибудь “теплое” местечко. Не случайно многие служащие корпораций, поработав в государственном аппарате, возвращаются в свои корпорации с заметным повышением. Такая практика получила название “системы вращающихся дверей”»[107 - Нуреев Р. М. Курс микроэкономики: Учебник для вузов (2-е изд., изм.). М.: НОРМА, 2000.].
С точки зрения изучаемого нами явления теория бюрократии играет чрезвычайно важную роль, так как именно чиновники оказывают существенное воздействие на суть принимаемых политических решений, в деталях разработки которых так заинтересован лоббист. Как справедливо замечает М. Крозиер, функционер, занимающий ничтожное место в официальной иерархии, будучи «экспертом» в своей узкой сфере, обладает значительной властью в силу своей персональной способности контролировать некий источник неопределенности[108 - Crozier M. Le Phenomene bureacratique. P.: Seul, 1963. P. 219.].
Бюрократия, как мы будем понимать ее в дальнейшем, – это система государственной администрации, осуществляющая управление государственном сектором в соответствии с предписанными правилами.
Кроме того, можно выделить ряд определяющих взаимосвязей.
Во-первых, бюрократы, в отличие от публичных политиков, не связаны с интересами избирателей, они обслуживают прежде всего интересы различных эшелонов законодательной и исполнительной ветвей власти. Разрабатывая политические решения, проводя экспертизу, анализируя статистику и пр. чиновничество ставит в прямую зависимость от себя политиков. Лоббисты, понимая это, стремятся оказать влияние на итоговый документ или политическое решение, взаимодействуя с курирующими интересующую их тематику рядовыми чиновниками (ответственными за подготовку заключений, сбор информации и пр.) и уже через них воздействуют на политиков, представляя информацию в выгодном для них свете.
Во-вторых, бюрократия является элементом стабильности и преемственности внутри политического процесса. Независимо от способов передачи власти бюрократия обеспечивает ее функционирование в период изменения власти (например, в послевыборный период, во время утверждения правительства, смены политического режима и пр.). Таким образом, функциональная бюрократия стабильна, она не так подвержена изменениям персонального состава как публичная власть. Указанное позволяет лоббистам выстраивать долгосрочные отношения, формируя и развивая свои политические сети.
В-третьих, чиновники не только активно участвуют в разработке федеральных законов, нормативных актов правительства и президента, но и реализуют уже принятые нормы за счет выпуска конкретизирующих их собственных ведомственных норм и подзаконных актов. По своему значению подзаконный акт зачастую оказывает большее (по сравнению с законом, в продолжение которого принят подзаконный акт) влияние на ход социально-экономической жизни страны. Именно бюрократические институты в рамках своей компетенции приводят закон в соответствие с реальностью. Понимая эти особенности, лоббисты воздействуют на подзаконные акты в рамках нормотворческой деятельности ведомств, часто существенно изменяя изначальный смысл принятого ранее закона[109 - Фритчер А.-Л., Росс Б.-Х. Как работает Вашингтон. М.: ОЛИМП ППП, 1995. С. 116–123.].
ТЕОРИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ РЕНТЫ И ЛОББИЗМ
В экономической теории подход получения и защиты прибыли коммерческими субъектами с помощью органов государственной власти получил название «политической ренты». Российский экономист Р. Нуреев определяют политическую ренту как «стремление экономических агентов получить экономическую ренту с помощью политического процесса»[110 - Нуреев Р. Теория общественного выбора. Курс лекций: Учеб. пособие для вузов. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2005. С. 379.].
Термин «погоня за рентой» (иногда в литературе используют равнозначное «извлечение политической ренты») был предложен американским экономистом Э. Крюгер в 1974 г.[111 - Krueger A. (1974). «The Political Economy of the Rent-Seeking Society». American Economic Review 64 (3): 291–303.] Однако базовые положения соответствующей теории были разработаны Г. Таллоком еще в 1960-е гг.[112 - Подробнее об этом см.: Krueger A. O. The Political Economy of the Rent-Seeking Society // American Economic Review, 1974, vol. 64, p. 291–303; Tullock G. The Welfare Cost of Tariffs, Monopolies, and Theft // Western Economic Journal (now Economic Inquiry), 1967, vol. 5, p. 224–232; Tullock G. Efficient Rent Seeking. In: Buchanan J., Tollison R. and Tullock G. (eds), p. 91–112.]
Теория извлечения или соискания ренты (rent-seeking theory) представляет собой концепцию, объясняющую политико-экономическую мотивацию и механизмы получения прибыли, превышающей конкурентный уровень (ренты), посредством давления на органы государственной власти и участия в политическом процессе[113 - Павроз А. В. Соискание ренты как категория политического анализа // Вестник Моск. ун-та. Сер. 12. Политические науки. М.: Московский государственный ун-т им. М. Ломоносова, 2009. № 2. С. 84–94.]. Данная теория акцентирует внимание на том обстоятельстве, что реальной целью участия экономических субъектов в политическом процессе является получение специфических преимуществ, обеспечивающих им рентные (т. е. превышающие конкурентный уровень) доходы на находящиеся в их распоряжении факторы производства. Данные доходы получили название «политическая рента», а деятельность, направленная на их получение – «изыскание политической ренты»[114 - Политическая рента в рыночной и переходной экономике / Под ред. С. П. Аукционека, Е. В. Беляновой. М.: ИМЭМО, 1995. С. 69.].
Наиболее показательным случаем деятельности, направленной на изыскание политической ренты, являются:
? получение поддержки через государственное бюджетное финансирование, гранты, субсидии и пр.;
? лоббирование с целью введения обременительных регуляторных правил для конкурентов (ограничение конкуренции), чтобы увеличить свою долю присутствия на рынке;
? законодательное фиксирование благоприятного для производителей уровня цен и пр.;
? воздействие через политико-административные механизмы на ценообразование поставщиков продукции с целью снижения расходов;
? введение заградительных импортных пошлин.
Другим важным для нас подходом в рамках рассматриваемой теории является модель «вымогательства ренты», которая исключает восприятие политиков только в качестве объекта взаимоотношений. Данный подход, впервые разработанный Ф. МакЧисни, представляет политиков активными вымогателями частных рент. Ученый описывает процесс вымогательства следующим образом: «Индивиды, чье благосостояние в противном случае будет понижено благодаря деятельности политиков, компенсируют политикам воздержание от посягательств на их благосостояние»[115 - McChesney F. Money for Nothing: Politicians, Rent Extraction, and Political Extortion: http://BooksNow.com/independent.htm (http://booksnow.com/independent.htm).]. Таким образом, фирмы, в рамках данного подхода, платят политикам не только и не столько за улучшающие их положение привилегии, сколько за то, чтобы избежать ухудшения своего положения вследствие тех или иных действий государства.
Предпосылки в вымогательстве ренты заключаются в том, что государство является монопольным субъектом с легитимным правом на насилие и изъятие чужого богатства. Схема реализации насилия осуществляется за счет введения или угроз принятия невыгодного бизнесу законодательства, повышения уровней налогов, тарифов, пошлин, подключения контролирующих и регулирующих органов власти.
Как пишет Т. Дилоренцо, политик, нуждаясь в пожертвованиях на избирательную кампанию, вносит на рассмотрение законопроект, который побуждает определенную часть избирателей настоятельно просить законодателя сделать все для его отмены, направляя средства в казну его политической кампании[116 - Цит. по: Кузнецов Д. И. Бюрократические механизмы воздействия государства на экономические процессы: пути оптимизации: Дисс. … канд. экон. наук. СПб.: Санкт-Петерб. госуд. ун-т экономики и финансов, 2004.].
Данные принудительные действия осуществляются до тех пор, пока субъект воздействия не согласится с условиями воздействующей стороны, которые могут варьироваться от незначительных (финансирование избирательной компании) до существенных (выход из бизнеса).
По мнению Ф. МакЧисни, шантаж и вымогательство ренты со стороны политиков характерны для всех стран вне зависимости от формы правления и политического режима. Разница лишь в методах принуждения, если для слаборазвитых стран – это методы прямого насилия, то для развитых стран – «разнятся лишь сложностью организации, степенью завуалированностью и политической риторикой, оправдывающей угрозы вымогательства и конечные цели»[117 - Там же. С. 68.].
С точки зрения изучаемого нами явления теория политической ренты позволяет глубже понять реальные мотивы деятельности групп давления и субъектов принятия политических решений. Данная теория объясняет причины, побуждающие экономических субъектов производить затраты на политическую деятельность, осуществлять наем лоббистов, финансировать избирательные кампании и пр. вместо внимания к совершенствованию своих экономических продуктов.
Концепция вымогательства ренты является одним из возможных обоснований теории, согласно которой коррупционная составляющая является гораздо более значимым фактором во взаимоотношениях политических и деловых кругов. Получается, что в рамках данного подхода лоббисты являются посредниками, ищущими пути урегулирования, согласовывающими условия ненападения со стороны политиков на интересы бизнеса.
§ 3 ПРОИСХОЖДЕНИЕ ТЕРМИНА «ЛОББИЗМ»
Термин «лобби» имеет англоязычное происхождение, хотя в английский язык он пришел из средневековой латыни. Еще в XVI в. данное слово использовалось для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях. Этимологически слово «лобби» произошло от латинского «lobia»[118 - Автономов А. С. Азбука лоббирования. М.: ИРИС, 2004. С. 5.]. Столетие спустя словом «лобби» стали называть помещение для прогулок в палате общин Англии. С чем связан переход чисто церковного слова в светско-парламентский обиход? Ответ на этот вопрос можно найти, углубившись в историю парламентаризма. Со времен образования английского парламента в XIII в., его собрания проходили нерегулярно, в разных помещениях и даже городах. В средние века обычным было устраивать многие светские мероприятия и торжества именно в здании церкви. Стоит обратить внимание на то, что и сегодняшнее расположение английского парламента называется Westminster, что можно перевести как «западная монастырская церковь»[119 - Там же. С. 6.].
Политический оттенок термин приобретает в конце XVIII в. в Соединенных Штатах Америки. Первая поправка к Конституции США, в которой декларируется право граждан США «мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб»[120 - Джанда К., Берри Д., Голдман Д., Хула К. Трудным путем демократии. М.: Российская политическая энциклопедия, 2006.], впервые заложила основу для развития явления через систему правовых норм. Уже в 1808 г. слово «лобби» было впервые зафиксировано в протоколах Конгресса США десятого созыва. А примерно с середины XIX в. «лобби» и производные от этого слова становятся одними из самых употребляемых в американском политическом лексиконе. Именно в это время под «лобби» стали понимать место, где заинтересованные лица могли информировать о своей позиции членов Палаты представителей и сенаторов. Согласно правилам, вход в зал заседаний этим заинтересованным лицам был запрещен. Именно потому, что «просители» не могли пройти дальше холлов и приемных, их назвали лоббистами. Чаще всего таким местом выступала прихожая нижнего этажа здания Капитолия штата Олбани[121 - Лозаннский Э. Д. Этносы и лоббизм в США. О перспективах российского лобби в Америке. М.: Международные отношения. 2004.]. В этом месте представители общественных кругов и организаций получали возможность встречаться и оказывать влияние на представителей власти. Но существуют и другие мнения. Так, в некоторых российских и зарубежных источниках[122 - См., напр.: Автономов А. С. Азбука лоббирования. М.: ИРИС, 2004. С. 8; Толстых П. А. Лоббизм: профессиональный опыт // Капитал и Право. 2005. № 7. С. 10–13.] распространение термина «лобби» связывают с вестибюлем гостиницы «Виллард» (Willard Hotel) в Вашингтоне. В этой гостинице останавливались приехавшие на сессию парламентарии на рубеже XVIII–XIX вв. Именно в вестибюле этой гостинице лоббисты могли сообщить свое мнение по поводу принятия того или иного закона.
Практически в то же время происходит и профессионализация явления. Во времена президентства У. Гранта (1869–1877 гг.), генерала, снискавшего славу во время гражданской войны в Соединенных Штатах 1861–1865 гг., возникает специальный институт посредников-профессионалов, которые стали брать на себя задачи лоббирования интересов заинтересованных групп[123 - Малько А. В. Лоббизм и право // Правоведение. 1995. № 2. С. 18–28.].
Впервые систематические исследования влияния лоббистов на американскую политику мы встречаем в книге 1929 г. у американского ученого Е. Херенга[124 - Herring E. P. Group Representation before Congress. Washington: Brookings Institution, 1929.]. Со временем количество работ, посвященных лоббизму, увеличивается. Причем, как общего характера (лоббизм в американской политике, лоббизм в Конгрессе), так и по отдельным аспектам: лоббизм в региональных парламентах, лоббизм отдельных отраслей, формы лоббизма и пр. На официальном сайте библиотеки Конгресса США[125 - Электронный сайт: http://catalog.loc.gov/ (http://catalog.loc.gov/).] есть всего около 20 научных работ за период с 1930 г. до 1960 г., в которых фигурирует лоббизм. И они скорее носят частный, а не обобщающий характер[126 - См., напр.: Lobbying in Congress, compiled by Helen M. Muller. New York, H. W. Wilson, 1931; The pressure boys; the inside story of lobbying in America, New York, J. Messner, inc. [1939]; Lobbyists and lobbying in the North Carolina legislature; a study in pressure politics [by] C. H. Hamlin [Raleigh, N. C., 1933].]. Стоит отметить, что исследования лоббизма в это время непосредственно связаны с расследованиями влияния лоббистов на Конгресс США, предпринятыми в 1910–1930-х гг. Расследования проводились в Конгрессе в 1913, 1927–1928, 1935–1938, 1950-х гг. (постепенно эта практика угасает). В итоге, благодаря политическим скандалам, связанным с подкупом государственных чиновников и законодателей, была собрана источниковая база о деятельности лоббистов, послужившая основой для разработки проекта закона о регулировании лоббизма, принятого в 1946 г.[127 - Вовочкина И. К истории регулирования лоббизма в США // Новая и новейшая история. 2007. № 1. C. 35–47.] Большое количество фундаментальных работ по лоббизму, судя по упомянутому каталогу библиотеки Конгресса США, появляется только в 1960-е гг.
§ 4 СОВРЕМЕННЫЙ ПОНЯТИЙНЫЙ АППАРАТ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ЛОББИРОВАНИЯ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ МЕЖДУНАРОДНОГО ТЕРМИНОЛОГИЧЕСКОГО АППАРАТА
ЛОББИ: ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ
Термин «лобби» имеет два значения: первое, лобби как неофициальное место консультаций относительно политических решений, которые предстоит принять в официальном порядке в будущем; второе значение «лобби» – как профессиональные представители групп давления в органах государственной власти, нанятые для достижения конкретных целей при выработке и принятии политических решений (то же что и лоббисты). Рассмотрим данные определения подробнее.
Лобби (близко к понятию «кулуар»[128 - Понятие «кулуар» происходит от французского слова «couloirs» – проход, коридор. – Прим. авт.]) – это неофициальное место консультаций относительно политических решений, которые предстоит принять в официальном порядке в будущем[129 - Профессиональный словарь лоббистской деятельности / Сост. П. А. Толстых. М.: Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, 2009–2012: http://www.lobbying.ru/dictionary_list.php (http://www.lobbying.ru/dictionary_list.php).].
В лобби могут присутствовать неофициальные участники политического процесса – заинтересованные лица, представители групп влияния (лоббисты), которые пытаются в процессе встречи повлиять на позицию политических деятелей, задействованных в принятии затрагивающих их интересы решений.
Существенными характеристиками «лобби» являются неформальная обстановка, располагающая к откровенной беседе, закрытость от публичного контроля, и, как правило, близость к государственным учреждениям.
Другое определение «лобби» связано с деятельностью профессиональных представителей (или лоббистов) различных групп давления в коридорах власти. Можно утверждать, что не всякая «группа интересов», или «отраслевая группа», имеет свое лобби в органах государственной власти. Существование и развитие лобби зависит от множества факторов, ключевым из которых является наличие предмета для коммуникации с представителями властей. Очевидно, чем более отрасль зарегулирована, чем сильнее она зависит от государственных подрядов или поставок, тем данный предмет будет ярче выражен и наоборот. В данной работе мы будем считать понятия «лобби» и «лоббист» синонимами и понимать под ними «профессиональных агентов или организации (в лице специальных лоббистских фирм или профессиональных ассоциаций), которые реализуют интересы различных групп в политической сфере».
ЛОББИЗМ И ЛОББИРОВАНИЕ
Стоит констатировать, что в работах российских ученых термины «лоббизм» и «лоббирование», как правило, не разделены в явной форме. Чаще всего «лоббизм» воспринимается в контексте системы или института, а «лоббирование» – в контексте деятельности в ходе процесса. Например, Т. Масловская, проводя границу между двумя этими понятиями, пишет: «В терминах институционализма лоббизм можно определить как институт, устанавливающий правила организационного оформления, представительства и реализации групповых интересов в демократической системе. Соответственно, лоббирование – это взаимодействие групп интересов с субъектами власти, направленное на реализацию групповых интересов при принятии решений»[130 - Масловская Т. С. Теория и практика лоббирования в России и субъектах Российской Федерации. М.: Компания Спутник+, 2008. С. 13.].
Политолог Д. Белов, также указывая на «некоторую путаницу в разграничении понятий», дает такое их разделение: «лоббизм» связан с макрополитическим феноменом, который стал институтом функционального представительства социальных интересов, опирающимся на определенные официальные и неофициальные правила взаимодействия государства с бизнесом и некоммерческими общественными организациями; «лоббирование» связано с микрополитическим феноменом, который отражает деятельность негосударственных акторов (бизнес-корпораций и НКО) по оказанию давления на центры принятия государственных решений и федеральные органы государственной власти[131 - Белов Д. С. Политические риски лоббистской деятельности крупных корпораций в федеральных органах государственной власти современной России: Автореф. дисс. … канд. полит. наук. М.: МГИМО, 2009. С. 11.].
Помимо термина «лоббизм» в профессиональной и научной среде существует большое разнообразие терминов – производных от корня «лобби», которые имеют свои уникальные характеристики. К ним в первую очередь относятся: лоббистские отношения, лоббистские правоотношения, лоббистские контакты, лоббистское влияние (давление), лоббистские кампании, лоббистская деятельность, лоббистская активность. Каждый из приведенных терминов раскрывает термин «лоббизм» с той или иной стороны. Рассмотрим каждый из приведенных терминов подробнее.
Лоббистские отношения – отношения, возникающие между лоббистами и представителями органов государственной (муниципальной) власти по поводу принимаемых политических решений. Необходимыми критериями возникновения лоббистских взаимоотношений являются:
1. Наличие представителя государственной (муниципальной) власти, задействованного в процессе выработки политического решения, в котором заинтересован лоббист;
2. Наличие лоббиста, который взаимодействует с представителем государственной власти, пытаясь убедить его в принятии политического решения, в котором заинтересован лоббист;
3. Наличие предмета лоббистских отношений, заключающегося в стремлении лоббиста сформировать и (или) скорректировать позицию представителя государственной (муниципальной) власти при выработке политического решения.
Если лоббистские отношения регулируются законодательством, то говорят о лоббистских правоотношениях – урегулированных нормами права отношениях, возникающих между лоббистами и представителями государственной (муниципальной) власти по поводу принимаемых политических решений. При этом участники лоббистских правоотношений в таком случае обладают субъективными правами и являются носителями юридических обязанностей, которые гарантируются государством.
