Механизм правового регулирования финансового оздоровления как мера предупреждения банкротства кредитной организации
А. Ю. Самохвалова
В работе рассмотрены особенности механизма правового регулирования финансового оздоровления как важнейшей меры предупреждения банкротства кредитных организаций. Проанализированы особенности правоотношений по финансовому оздоровлению кредитных организаций, а именно их субъектный состав, объекты и содержание. Отдельно дана характеристика правореализационным актам в рамках данного процесса.
Нормативные акты приводятся по состоянию законодательства на декабрь 2017 г.
А. Ю. Самохвалова
Механизм правового регулирования финансового оздоровления как мера предупреждения банкротства кредитной организации
Монография
* * *
© Самохвалова А. Ю., 2018
© ООО «Проспект», 2018
Введение
В современном мире кредитные организации являются важнейшими участниками рыночных отношений, ключевым звеном банковской системы государства. Эффективное функционирование кредитного сектора экономики – обязательное условие роста как производства, так и потребления, залог финансовой стабильности государства и общества. При этом кредитная организация давно перестала быть простым расчетным учреждением, опосредующим платежи между субъектами гражданских, предпринимательских, налоговых и бюджетных правоотношений. Аккумулирование, капитализация и увеличение денежных средств населения предопределяют выполнение кредитными организациями важнейших социальных функций в обществе, призванных гарантировать не только экономическую, но и социальную стабильность в обществе. Важно помнить, что за кредитными организациями стоят большие трудовые коллективы, в связи с этим массовые банкротства кредитных организаций и последующие их ликвидации приводят к известной социальной напряженности на рынке труда.
Высокая общественная ценность экономических и социальных задач, решаемых кредитными организациями, и содержательная специфика банковской деятельности обусловливают государственно-значимую потребность в постоянном поддержании платежеспособности этих участников рынка и в максимальном отдалении их банкротств. Именно поэтому правовая политика в сфере несостоятельности (банкротства) кредитных организаций должна быть направлена на принятие всех возможных мер для спасения кредитных организаций, у которых возникли текущие финансовые трудности, на реализацию правовых средств раннего предупреждения банкротства. Резонансные факты о финансовых трудностях крупных российских банков и беспрецедентные меры Банка России по их финансовому спасению[1 - См., напр., о санации «ФК Открытие» и «Бинбанка». URL: http://www.rbc.ru/finances/29/08/2017/59a57a229a7947e0229a99b8.] свидетельствуют о полном понимании со стороны государства всех негативных последствий банкротств кредитных организаций и о важности своевременного принятия в их отношении предупредительных (санационных) процедур.
К числу самых ранних мер предупреждения банкротства кредитной организации относится финансовое оздоровление. В этом ключе эффективный правовой механизм финансового оздоровления кредитной организации становится важнейшим условием устойчивости и стабильности экономико-социальной системы государства, сохраняющим баланс между частными интересами учредителей и менеджмента кредитной организации и публичными интересами государства и общества.
Российское законодательство в сфере регулирования финансового оздоровления кредитной организации нельзя назвать последовательным и стабильным. Юридико-техническая эквилибристика термином «финансовое оздоровление», использование его для обозначения как добанкротной, так и банкротной процедуры, перемещение института банкротства кредитной организации из одного нормативного акта в другой, постоянное точечное изменение правовой регламентации предупреждения несостоятельности кредитных организаций свидетельствуют о том, что проблематика мер предупреждения банкротства, в том числе финансового оздоровления, нуждается в теоретическом осмыслении, требует доктринальной доработки. Разработанная правовая теория финансового оздоровления кредитной организации позволит системно подойти к реформированию, изменению и дополнению законодательства в рассматриваемой сфере.
В отечественной юридической науке финансовое оздоровление как мера предупреждения банкротства кредитных организаций рассматривается преимущественно в описательном режиме в числе других санационных мер. Подобный подход не позволяет увидеть финансовое оздоровление как процесс правовой взаимосвязи его отдельных элементов. В юридической науке не выявлены задачи и правовые принципы финансового оздоровления, не сформулированы структурные особенности правоотношений по финансовому оздоровлению, не обозначены и не классифицированы акты реализации права в процессе финансового оздоровления. Комплексное научное представление об этих элементах позволит моделизировать механизм правового регулирования отношений по финансовому оздоровлению кредитных организаций.
Различные подходы к пониманию финансового оздоровления в конкурсном праве, пробелы и большой объем подзаконного нормотворчества затрудняют реализацию мер финансового оздоровления кредитной организации. Необходим анализ правореализационных актов, совершаемых в процессе финансового оздоровления, а также материалов соответствующей судебной практики, что обеспечит единый подход в понимании этой меры предупреждения банкротства кредитных организаций.
Глава 1
Понятие и общие структурные характеристики механизма правового регулирования финансового оздоровления кредитной организации
§ 1. Понятие и элементы механизма правового регулирования финансового оздоровления кредитных организаций и его методологическое значение для исследования
Экономико-социальные предпосылки создания механизма правового регулирования финансового оздоровления кредитных организаций. Риск банкротства кредитных организаций постоянно присутствует в их финансовой деятельности, которая во все времена носила и продолжает носить стрессовый характер. При этом, как справедливо замечено, «кредитным организациям в современной российской экономике отводится особая роль, так как они являются составной частью банковской системой страны, которая оказывает огромное разностороннее воздействие на жизнедеятельность общества в целом, представляя собой важнейший элемент экономики любого государства»[2 - Жукова Т. М. Особенности несостоятельности (банкротства) кредитных организаций // VI Пермский конгресс ученых-юристов: материалы междунар. науч. – практ. конф. (г. Пермь, ПГНИУ, 16–17 октября 2015 г.) / отв. ред. О. А. Кузнецова. Пермь, 2015. С. 172.].
Во многом именно поэтому «решение задачи досудебного восстановления платежеспособности приобретает особую актуальность для кредитных организаций, так как для них, в отличие от иных юридических лиц, характерна постоянная подверженность повышенным экономическим рискам, приводящим к потере платежеспособности. Кредитным организациям объективно присущи характеристики, определяющие их потенциальную неустойчивость»[3 - Сингур О. И. Правовые аспекты восстановления платежеспособности кредитных организаций: дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 3.]. Финансовое оздоровление кредитной организации – это досудебная, добанкротная предупредительная мера восстановления ее платежеспособности, устранения текущих финансовых трудностей. Тенденция к санации кредитных организаций, четко прослеживаемая в современном российском законодательстве о несостоятельности кредитных организаций, представляет собой общеевропейский «концептуальный трансплантат»: «основная идея всех современных развитых систем правового регулирования несостоятельности заключается в том, что гораздо целесообразнее сохранить действующее предприятие, чем распродать его по частям»[4 - Lo Pucki L. Current Development in International and Comparative Insolvencylaw // A System Approach to Comparing Us and Canadian Reorganization to Financially Distressed Companies. Oxford, 1994. P. 115.].
Нельзя забывать и о том, что кредитные организации, сохраняя исконные качества финансовых институтов, все больше обретают и черты социальных институтов, выполняя широкий круг многообразных операций сугубо социального назначения, полноценно участвуя в формировании государственной системы социального страхования и социального обеспечения. В. Ф. Яковлев отмечает, что «банк – не столько коммерческая структура, сколько учреждение, выполняющее важнейшие публичные функции»[5 - Яковлев В. Ф. Задача арбитражных судов – обеспечить судебную защиту участников гражданско-правовых отношений // Вестник ВАС РФ. 1998. № 11. С. 107.]. В аналогичном ключе рассуждает и Я. А. Гейвандов[6 - Гейвандов Я. А. Социальные и правовые основы банковской системы Российской Федерации. М.: Аванта+, 2003. С. 70.].
Подобный вывод может быть сделан с учетом особенностей банковской деятельности, повышенной общественной значимостью социально-экономических задач, которые решают кредитные организации как основные звенья банковской системы. Банкротство и следующая за ним ликвидация юридического лица не могут быть приоритетным путем развития в отношении кредитных организаций, даже при условии, что их финансовое состояние в какой-то момент становится неблагополучным.
В связи с этим правовая политика государства в рассматриваемой сфере преимущественно должна быть направлена на расширение правовых инструментов предупреждения несостоятельности кредитных организаций, стимулирование и поощрение применения ее органами управления пруденциальных мер, на своевременный контроль и надзор за процессом восстановления ее платежеспособности со стороны уполномоченных публично-властных институтов. Государству важно создать правовые условия, которые бы максимально способствовали благоприятному финансовому исходу, в одинаковой мере значимому для самой кредитной организации, ее кредиторов и банковской системы в целом, которая на современном этапе уже не выполняет ограниченные функции расчетно-сберегательных учреждений, а стала транснациональным институтом экономической власти, оказывающая решающее влияние на развитие стран и регионов. В оперативном и эффективном решении финансовых трудностей кредитных организаций заинтересованы как сама кредитная организация и ее кредиторы, так и мегарегулятор в лице Банка России и государство.
В экономической реальности существует множество факторов, которые способны неблагоприятно повлиять на финансовое положение кредитной организации, среди них: экономические кризисы, в том числе и являющиеся следствием политики, проводимой государством, неэффективное управление, рост кредиторской задолженности, а равно «неправильное», не учитывающее развитие экономических отношений, правовое регулирование.
Известно, что вплоть до событий финансового кризиса 2008–2009 гг. подход к вопросу несостоятельности финансовых институтов и, в частности, кредитных организаций состоял в том, чтобы не препятствовать их банкротству и ликвидации в случае возникновения признаков несостоятельности. Речь шла о том, чтобы соответствующие процедуры были задействованы на как можно более ранней стадии, позволяющей в полной мере удовлетворить требования кредиторов и обеспечить сами процедуры ликвидации. Аналогичной идеей руководствовалась также и мировая практика регулирования финансовой нестабильности в банковской сфере. Фактически работающим были лишь два направления: либо банкротство и последующая ликвидация кредитной организации, либо оказание ей финансовой помощи со стороны государства.
В условиях финансовых кризисов оба эти направления обнаружили свою ущербность: первое могло стать поводом для дезорганизации банковской системы, второе, как стало ясно, происходит фактически за счет налогоплательщиков. Возникла необходимость поиска нового правового механизма в решении данного вопроса.
К этому времени российский рынок и финансы уже реально вошли во взаимодействие в одной – экономической плоскости. Обеспечивая хозяйственный оборот платежными средствами в количествах, определяемых потребностями самого оборота, кредитные организации перестали восприниматься как посредники в чужих платежах. Бесперебойность этого взаимодействия, его надежность и высокое качество услуг, предоставляемых кредитными организациями, стали рассматриваться как одна из гарантий социально-экономической стабильности всего государства. Как отмечено в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[7 - Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: утв. Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1662-р) // Собрание законодательства РФ. 2008. № 47. Ст. 5489. См. также: Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2016 год и период 2017 и 2018 годов // Официальный сайт Банка России. URL: http://www.cbr.ru/publ/ondkp/on_2016(2017–2018). pdf.], кредитный потенциал банковской системы прямо пропорционален уверенности будущих клиентов и вкладчиков в возврате своих средств в случае несостоятельности кредитной организации. Иное положение способно оказаться «бедствием и для кредиторов, и для должников, и для общества в целом»[8 - Бончковский Н. Способы разрешения несостоятельности и наше право // Еженедельник советской юстиции. 1924. № 43. 7 нояб. С. 1029.].
В этом контексте представляется целесообразным наличие в действующем законодательстве разработанных мер предупреждения банкротства кредитных организаций, восстановления их платежеспособности, что, безусловно, будет способствовать стабильности банковской системы и экономики государства. При этом среди всех мер предупреждения банкротства кредитных организаций финансовое оздоровление – наиболее мягкая и гибкая предупредительная мера, требующая активности и инициативы прежде всего со стороны ее органов управления и учредителей, происходящая до стечения кредиторов и без привлечения судебных органов.
Необходимо принять во внимание и тот факт, что институт несостоятельности (банкротства) кредитной организации и его составляющие в современном мире выполняют не только сугубо финансовые функции. Повседневная жизнь кредитной организации – это динамика гражданско-правовых отношений с участием физических и юридических лиц и отношений корпоративных. Расчет на этот сегмент при возникновении экономических трудностей в деятельности кредитной организации также способен принести свой эффект.
Следует также заметить, что само финансовое состояние кредитной организации характеризуется через множество оценочных понятий, имеющих экономическое содержание: достаточность; доступность; значительность; проблемная (слабая) кредитная организация; удовлетворительная (неудовлетворительная) доходность; сомнительность (качества управления; операций); необходимые и достаточные меры; реальный (нереальный) план финансового оздоровления и т. п. Расширение этого оценочного ряда мы видим в Указании Центрального Банка Российской Федерации от 03.04.2017 № 4346-У «Об оценке экономического положения банков». Согласно установленному групповому делению банков к первой группе отнесены банки, в деятельности которых не выявлены текущие трудности. К ним отнесены банки, в которых капитал, активы, доходность, ликвидность и качество управления оцениваются как хорошие, процентный риск как приемлемый, риск концентрации как низкий, а структура собственности прозрачна либо достаточно прозрачна. К указанной группе не могут быть отнесены банки, имеющие хотя бы одно из оснований для отнесения их к иной классификационной группе. Связь этих показателей с принятием решения о проведении финансового оздоровления зафиксирована в п. 1.2. данных Указаний. При условии их отклонения от фиксированной «нормальности» они будут подлежать необходимой оценке в целях выбора адекватной меры предупреждения банкротства.
Подобные экономико-оценочные характеристики не могут не охватываться правом. В юридической литературе такие оценочные понятия получили наименование номенов[9 - Кашанина Т. В. Оценочные понятия в советском праве: дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1974. С. 63.], к которым относятся понятия, выраженные в норме права в качестве «положений (предписаний), в которых закрепляются наиболее общие признаки, свойства, качества, связи и отношения разнообразных предметов, явлений, действий, процессов, детально не разъясняемые законодателем, с тем, чтобы они конкретизировались путем оценки в процессе применения права и позволяли осуществлять в пределах зафиксированной в них общности индивидуальную поднормативную регламентацию общественных отношений»[10 - Хижняк С. П. Юридическая терминология: формирование и состав / под ред. Л. И. Баранниковой. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1997. С. 68.]. В силу того что оценочные категории не обладают достаточно ясным и четким содержанием, а лишь обобщают типичные признаки явлений, регулятор и правоприменитель детализирует их самостоятельно в границах конкретных экономических отношений.
Общественные отношения по финансовому оздоровлению кредитных организаций с учетом их социально-экономической важности, содержательной сложности, особых участников, специфических целей и задач не могут не входить в предмет правового регулирования. При регулировании общественных отношений, государство должно целенаправленно воздействовать на них при помощи специальных юридических средств и методов, стабилизируя и упорядочивая их. При этом правовое регулирование общественных отношений не может быть односторонним, оно должно учитывать экономическое содержание предмета своего регулирования.
Правовое регулирование финансового оздоровления кредитных организаций и его механизм. Слово «регулирование» происходит от лат. regulo (правило) и означает упорядочение, налаживание, приведение в соответствие чему-либо. Регулирование предполагает установление границ поведения субъектов, оно направлено на стабильность и порядок в общественных отношениях, оно задает им определенное направление. Право воздействует на поведение людей не произвольно, а при помощи системного и целенаправленного правового регулирования.
Правовое регулирование является разновидностью социального регулирования, основано на требованиях норм права и осуществляется государством посредством установления прав и обязанностей субъектов конкретных правоотношений. Необходимым свойством правового регулирования является обеспеченность государственной силой принуждения.
Г. В. Мальцев определяется правовое регулирование как «осуществляемое определенным авторитетом или властью упорядочение общественных процессов посредством сознательного их подчинения установленным нормам (правилам) с целью организации целесообразного развития общественной жизни»[11 - Мальцев Г. В. Развитие права: к единению с разумом и наукой: монография. М.: Изд-во МЮИ при Минюсте России, 2005. С. 16.]. Правовое регулирование определяется также и как «комплексная научная категория, которая характеризуется как правовое влияние на общественные отношения, осуществляется через систему юридических средств, способов, форм и методов с целью приведения их в соответствие потребностям общества, обеспечение в нем по ряду и стабильности»[12 - Демиева А. Г. О соотношении понятий «правовое регулирование», «саморегулирование» и «координация» экономической деятельности // Гражданское право. 2015. № 4. С. 9.].
Правовое регулирование не хаотично, в нем видны определенные элементы (части) и порядок системного взаимодействия между ними, который в теории права получил название «механизма правового регулирования». Понятие «механизм правового регулирования» было разработано советскими учеными-юристами и является одной из базисных категорий теории права.
С. С. Алексеев обращает внимание, что категория механизма правового регулирования, с одной стороны, объединяет правовые явления и показывает их целостность, а с другой стороны, демонстрирует право как работающую систему, решающую задачи правового регулирования, и «высвечивает» функции каждого элемента правовой системы[13 - Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М.: Юридическая литература, 1966. С. 30.].
Важно отметить, что механизм правового регулирования направлен на результативное воздействие, он показывает действие права в динамике путем стадийного развертывания норм позитивного права в сфере реальных, фактических общественных отношений. В правовой науке предлагаются даже соответствующие «динамические» определения механизма правового регулирования – это «нормативно-организованный, последовательно осуществляемый комплексный процесс, направленный на результативное воплощение правовых норм в жизнь при помощи адекватных правовых средств»[14 - Абрамова А. А. Эффективность механизма правового регулирования: дис. … канд. юрид. наук. Красноярск, 2006. С. 20.]. Именно механизм правового регулирования показывает переход нормы права через юридический факт в правоотношение. Понятие механизма правового регулирования показывает путь реализации законодательных правил в практическом поведении участников правоотношений.
Однако это лишь одна из сторон механизма правового регулирования. С. С. Алексеев, обратил внимание на необходимость рассматривать его с различных аспектов (инструментальный (специально-юридическом); социальный; психологический[15 - Алексеев С. С. Общая теория права. В 2 т. М.: Юридическая литература, 1982. Т. 2. С. 10–23.].
Согласно инструментальному подходу понимание механизма правового регулирования основано на средствах юридического воздействия или «инструментах», к которым относят нормы права, правоотношения, юридические факты, акты реализации права. Такой подход к механизму правового регулирования в отечественном правоведении превалирует.
Основными идеями социального механизма действия права являются следующие: доведение правовых норм и предписаний до всеобщего сведения; направление поведения субъектов путем постановки в правовых актах социально полезной цели; формирование правом социально полезных образцов поведения; социально-правовой контроль[16 - Казимирчук В. П. Социальный механизм действия права // Советское государство и право. 1970. № 10. С. 37–44.]. Использование понятия механизма правового регулирования позволяет оценивать действующие правовые нормы не только с юридико-технических позиций, но и в контексте их экономико-социального предназначения, поскольку право «не выстроенная в соответствии с некоторыми концепциями совокупность норм, не состояние, а движение, заключающееся в использовании юридического инструментария для решения стоящих перед людьми задач»[17 - Пугинский Б. И., Сафиуллин Д. Н. Правовая экономика: проблемы становления. М.: Юридическая литература, 1991. С. 15.]. Отсутствие иных стадий процедуры банкротства (помимо предусмотренной ст. 189.13 Закона о банкротстве, не имеющей целью восстановление платежеспособности кредитной организации), свидетельствует о социальной, предупредительной направленности действий кредитной организации, учредителей (участников) кредитной организации и иных лиц на этапе ее финансового оздоровления.
Психологический подход основан на понимании механизма правового регулирования с учетом мотивов поведения участников правоотношений: «ключевую роль в деятельности самого субъекта права играет психологический механизм выбора того или иного варианта поведения субъектом права, поскольку, прежде чем, реализовать ту или иную норму права, он ставит перед собой определенные цели, анализирует правовые предписания, принимает решение»[18 - Фалькина Т. Ю. Формы реализации права и механизм их осуществления: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007. С. 7.]. Еще О. С. Иоффе обратил внимание на косвенную, связь между правовыми нормами и действительным практическим результатом, к которому стремится законодатель, обусловленную прежде всего выбором поведения субъектов права[19 - Иоффе О. С. Юридические нормы и человеческие поступки // Актуальные вопросы советского гражданского права. М.: Юридическая литература, 1964. С. 12, 13.].
Применительно к финансовому оздоровлению кредитной организации полагаем, что меры предупреждения банкротства кредитной организации во многом зависят от выбора варианта поведения самой кредитной организацией. Принудительные, санкционные возможность Банка России в сфере финансового оздоровления незначительны. Например, он вправе направить в кредитную организацию требование об осуществлении мер по ее финансовому оздоровлению (п. 1 ст. 189. 20 Закона о банкротстве); вправе потребовать от соответствующего органа управления кредитной организации проведения кредитной организацией в десятидневный срок заседания совета директоров (наблюдательного совета) кредитной организации или внеочередного общего собрания учредителей (участников) кредитной организации для принятия решения об осуществлении мер по финансовому оздоровлению кредитной организации (п. 9 ст. 189. 20 Закона о банкротстве).
Во многом, причина небольшой практики использования финансового оздоровления как меры предупреждения банкротства кредитных организаций заключается в нежелании кредитной организации ее применения и невозможности принуждения Банком России ее использования при отсутствии заинтересованности самой кредитной организации. Как верно заметил А. И. Экимов, «главный фактор неадекватной реализации правовых норм заключается в степени заинтересованности людей в осуществлении тех или иных юридических предписаний»[20 - Экимов А. И. Интересы и право в социалистическом обществе. Л.: ЛГУ, 1984. С. 93.].
Системный, интегрированный подход к механизму правового регулирования позволяет рассмотреть правовую регламентацию финансового оздоровления кредитной организации как упорядоченное множество взаимодействующих и взаимообусловленных элементов. Однако, как справедливо утверждает О. М. Родионова, «только исследование всех сторон механизма правового регулирования дает возможность составить полное представление о нем, но наибольшее значение при этом имеет, конечно, инструментальный, специально-юридический аспект»[21 - Родионова О. М. Механизм гражданско-правового регулирования в контексте современного частного права. М.: Статут, 2013. С. 24.].
Специально-юридический подход к правовому механизму позволяет исследовать его как инструмент для достижения целей и решения задач, стоящих перед социумом и для удовлетворения интересов (потребностей) людей. Инструментальный подход к праву и его механизму в качестве основной методологической категории использует понятие «правовые средства». При этом сам механизм правового регулирования определяется как совокупность правовых средств[22 - Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. С. 6.], а правовое регулирование в целом как «целенаправленное воздействие на поведение и общественные отношения с помощью правовых (юридических) средств»[23 - Теория государства и права / под ред. В. М. Корельского и В. Д. Перевалова. М.: НОРМА, ИНФРА М, 1998. С. 257.].
Традиционный взгляд на правовые средства – элементы механизма правового регулирования включает в себя нормы права, юридические факты, правоотношения, акты реализации права, они функционируют на соответствующих этапах механизма – создание норм права, возникновение правоотношения и т. д. В научных работах к числу элементов механизма относят и иные явления (правосознание, правоохранительная деятельность, правовые режимы, способы защиты, толкование права, отношение к праву и др.). В связи с этим предлагает даже разграничивать категории правового «регулирования» и «воздействия»: «„механизм правового воздействия“ – это правовая категория более широкая, чем „механизм правового регулирования“, включающая и такие правовые средства, как правовое сознание, правовая культура, правотворческий процесс»[24 - Бобылев А. И. Механизм правового воздействия на общественные отношения // Государство и право. 1999. № 5. С. 105.].
На наш взгляд, наиболее востребованными и перспективным путем раскрытия механизма правового регулирования финансового оздоровления кредитных организаций должно стать максимально глубокое познание его элементов, а не увеличение их количества.
Методологическое значение категории механизма правового регулирования для исследования финансового оздоровления кредитной организации. В методологическом плане категория механизма суммарно и системно отражает общие элементы, используемые в процессе правового регулирования, связи между ними и место каждого звена в нем: «Категория зафиксировала конкретные связи и движение, существующие в правовой форме. Образование категории „механизм правового регулирования“ связано с синтезом как некоторых ранее существовавших теоретических представлений, так и выводов, сделанных к этому времени отраслевыми юридическими науками»[25 - Васильев А. М. Правовые категории. Методологические аспекты разработки системы категорий теории права. М.: Юридическая литература, 1976. С. 141.].
Теоретиками права справедливо отмечено, что «изучение механизма правового регулирования важно, для того чтобы установить, как и с помощью каких правовых средств достигаются цели упорядочения общественных отношений»[26 - Морозова Л. А. Теория государства и права: учебник. М.: Эксмо, 2009. С. 371.].
С методологических позиций необходимость изучения финансового оздоровления кредитных организаций через призму механизма правового регулирования обусловлена потребностью раскрыть регулятивное действие права в соответствующей сфере, оценить его способность в достижении цели и решении задач финансового оздоровления как меры предупреждения банкротства, показать правовые дефекты во взаимосвязях элементов механизма. Неслучайно понятие механизма правового регулирования «в рамках правоведения представляет собой методологическую категорию, конкретизированно выражающую требования материалистической диалектики по отношению к явлениям правовой действительности»[27 - Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. С. 9.].
Хотим отметить, что в настоящее время доктринальные усилия во многом направлены не столько на исследовательский анализа эффективности этапа финансового оздоровления кредитных организации, а на то, чтобы «отыскать» в § 4.1. Закона о банкротстве сам перечень этих мер, огласить условия и сроки их применения, связать их с содержанием соответствующей предметной инструкцией Банка России. При этом сущностные моменты не отделяются от процедурных и охватываются «единой научной теорией». В определенном смысле этот аналитический процесс нужен, так как извлечение «загруженной» в эти акты императивной информации, не столь легкий в силу значительных различий в технике изложения норм законодательства о банкротстве и актов пруденциального значения, наличия отдельных дублирований и не полной возможности сопоставления имеющихся норм со складывающейся практикой правоприменения, но для науки не столь эффективный.
Поэтому допуская своевременность и актуальность изучения финансового оздоровления кредитной организации через категорию механизма правового регулирования, мы полагаем, что это позволит выполнить функцию обобщения и систематизации тех юридически-сущностных моментов, которые обусловили законодательное введение мер по финансовому оздоровлению, направленных на максимальное удаление возможности банкротства. Начало такому подходу уже положено. Как отмечено в литературе, отсутствие целостной концепции предупреждения несостоятельности (банкротства) уже ощутимо[28 - Комолов А. Л. Правовое регулирование предупреждения банкротства кредитных организаций: дис. … канд. юрид. наук. М., 2011; Карелина С. А. Механизм предупреждения несостоятельности (банкротства): миф или реальность действующего законодательства? // Предпринимательское право. 2013. № 3. С. 47–51.]. Частью этой теории могли бы стать и меры регулирования раннего предупреждения банкротства.
Следует также заметить, что в литературе обсуждается вопрос о необходимости принятия специального закона о финансовом оздоровлении[29 - Попондуполо В. Ф. Проблемы совершенствования законодательства о несостоятельности (банкротстве) // Правоведение. 2006. № 3. С. 20; Он же Некоторые проблемы совершенствования законодательства о банкротстве // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2016. № 1. С. 42.] как одной из подсистем всей системы законодательства о банкротстве, именуемой предупредительной[30 - Масленникова Л. В., Жане А. Р. Защита от рисков банкротства кредитных организаций // Молодой ученый. 2017. № 13. С. 460–462.]. Изучение финансового оздоровления кредитной организации как правового механизма могло бы обеспечить законотворческие подвижки в этом вопросе.
Элементы механизма правового регулирования финансового оздоровления кредитных организаций. Важно отметить, что все элементы механизма правового регулирования «включаются» строго стадийно, поскольку правовые средства «организованы последовательным образом», при помощи чего и «обеспечивается результативное специально-юридическое воздействие на общественные отношения»[31 - Шундиков К. В. Механизм правового регулирования: учеб. пособие. Саратов: Изд-во СГАП, 2001. С. 54.]. А. В. Малько прямо указывает, что механизм правового регулирования – это «система правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права»[32 - Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М.: Юрист, 2001. С. 725.].
Первым элементом механизма правового регулирования финансового оздоровления является совокупность правовых норм, образующих соответствующий правовой институт. Существование правового регулирования без норм позитивного права невозможно.
Очевидно, что правовое регулирование исключительно за счет создания и введения в юридическую силу правовых норм невозможно, т. к. нормы позитивного права сами по себе не способны к реализации. Конечно, их реализуют субъекты общественных отношений, обладающие правоспособностью и дееспособностью. Однако «доступ» к нормам права эти субъекты получают через определенные юридические факты. С. А. Зинченко обоснованно обращает внимание, что «возникновение конкретного правоотношения означает качественно новый этап в развитии механизма правового регулирования общественных отношений. В возникновении данного этапа и „разворачивании“ системы правовых связей и опосредований определяющая роль принадлежит юридическим фактам»[33 - Зинченко С. А. Юридические факты в механизме правового регулирования. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 90.].
В движении правоотношения присутствуют два основных направления – возникновение и прекращение. Возникновение правоотношения представляет собой установление между лицами общественного отношения юридической связи. То есть субъекты правоотношений с момента их возникновения наделяются комплексом взаимно корреспондирующих прав и обязанностей. При этом, как справедливо подчеркивал О. А. Красавичков, «момент возникновения правоотношения не следует смешивать с моментом, который определяет время исполнения лежащих на субъектах обязанностей»[34 - Красавчиков О. А. Категории науки гражданского права. Избранные труды. В 2 т. М.: Статут, 2005. Т. 2. С. 129.].
После наступления юридического факта или совокупности юридических фактов (юридического состава), возникает правоотношение, требующее определения его субъекта, объекта, их прав и обязанностей в процессе финансового оздоровления.
По справедливому замечанию С. С. Алексеева, «правоотношения являются той формой, в которой существуют субъективные юридические права и обязанности. Они выполняют роль основного рычага, обеспечивающего действие права в отношении конкретных лиц»[35 - Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М.: Юридическая литература, 1966. С. 35.]. Структура правоотношения включает в себя три диалектически взаимосвязанных компонента: объект правоотношения, его субъекты и содержание, состоящее из взаимно-корреспондирующих прав и обязанностей субъектов. Обозначенный научный подход, который вне всяческих сомнений может быть назван «классическим»[36 - Несмотря на широкую распространенность «классической» модели структуры правоотношения, в научной литературе встречаются и иные подходы. Справедливым будет отметить, что часть ученых настаивает на необходимости признания так называемых безобъектных правоотношений, структурными компонентами которых выступают лишь субъекты и содержание; по убеждению иных исследователей, структурное наполнение правоотношений необходимо ограничивать лишь правами и обязанностями субъектов; отмечается также, что к числу элементов правоотношения как целостного механизма следует относить только его субъектов (Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М.: АН СССР, 1958. С. 137, 138; Магазинер Я. М. Объект права // Очерки по гражданскому праву. Л.: ЛГУ, 1957. С. 68; Протасов В. Н. Правоотношение как система. М.: Юридическая литература, 1991. С. 104; Толстой В. С. Реализация правоотношений и концепции объекта // Советское государство и право. 1974. № 1. С. 122–126; Стальгевич А. К. Некоторые вопросы теории социалистических правоотношений // Советское государство и право. 1957. № 2. С. 31).], получил обоснование в работах таких исследователей, как М. М. Агарков[37 - Агарков М. М. Обязательство по советскому гражданскому праву. М.: Госюриздат, 1940. С. 34.], Д. Н. Бахрах[38 - Бахрах Д. Н. Административное право России: учеб. для вузов. М.: Норма, 2002. С. 47.], О. С. Иоффе[39 - Иоффе О. С. Советское гражданское право. М.: Юридическая литература, 1967. С. 77.], М. Д. Шаргородский[40 - Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М.: Госюриздат, 1961. С. 201.], С. С. Алексеев[41 - Алексеев С. С. Общая теория права. М.: Юридическая литература, 1982. Т. 2. С. 98–100.], Н. И. Матузов[42 - Теория государства и права / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М.: Юрист, 2004. С. 514.], А. В. Мелехин[43 - Мелехин А. В. Теория государства и права: учебник. М.: Маркет ДС, 2007. С. 369, 370.], В. Н. Хропанюк[44 - Хропанюк В. Н. Теория государства и права. М.: Омега-Л, 1995. С. 309.] и ряда других ученых-юристов. Как справедливо заметил О. А. Красавчиков, «какой бы сложной ни была структура того или другого гражданского правоотношения, насколько бы сложным ни было переплетение прав и обязанностей сторон, всегда существует возможность провести последовательное расчленение сложного на его элементарные составные части, уяснив которые можно разобраться во всем механизме гражданского правоотношения»[45 - Советское гражданское право: учебник для вузов. В 2 т. / под ред. О. А. Красавчикова. М.: Высшая школа, 1985. Т. 1. С. 75.].
Важно обратить внимание на то, что «российскому законодательству известна досудебная процедура финансового оздоровления, которая применяется к кредитным организациям при наличии у них признаков неплатежеспособности… Финансовое оздоровление кредитной организации осуществляется во внесудебном порядке до отзыва лицензии у кредитной организации. Судебная процедура финансового оздоровления для неплатежеспособных кредитных организаций не используется»[46 - Шишмарева Т.П. Институт несостоятельности в России и Германии. М.: Статут, 2015. С. 198.]. Эта специфика финансового оздоровления, оказывает наибольшее влияние, как на субъектный состав правоотношения по финансовому оздоровлению, так и на его объект и содержание.
Концептуальная модель структуры гражданского правоотношения является «трехмодульной», т. е. включает в себя относительно самостоятельные модульные элементы – объект, субъект и содержание, а, следовательно, с точки зрения применения корректной методологии, должна исследоваться «помодульно». Придерживаясь именно такой теоретической позиции и строя с ее помощью структуру настоящего диссертационного исследования, подчеркнем, что обозначенный нами подход отличает высокая степень условности. Как справедливо отметил С. С. Алексеев, «условность „поэлементного“ изучения модели правоотношения вызвана необходимостью познания объективных свойств общественных отношений, которые при этом недопустимо рассматривать в качестве механического соединения его элементов»[47 - Алексеев С. С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М.: Госюриздат, 1961. С. 40, 41.].
Конститутивным модульным элементом структуры любого общественного отношения, опосредованного нормами права, выступают его субъекты, т. к. в отсутствие данного элемента фактическая реализация правоотношения немыслима вообще. В этом отношении стоит согласиться с А. В. Венедиктовым, который в свое время отмечал: «… правовые отношения всегда субъектны… Субъектом права может быть только человек или человеческий коллектив – индивидуальный или коллективный хозяйствующий субъект, но не имущество, не какая-либо цель и не любое имя или понятие»[48 - Венедиктов А. В. Правовая природа государственных предприятий. Л.: Прибой, 1928. С. 95.]. Общетеоретическое понятие субъекта права, используемое и в отраслевых правовых науках, впервые было разработано С. С. Алексеевым. Он выделил два основных признака, характерных для субъекта права: «Во-первых – это лицо, участник общественных отношений (индивиды, организации), которое по своим особенностям может быть носителем субъективных прав и обязанностей… Во-вторых, – это лицо, которое реально способно участвовать в правоотношениях, приобрело свойство субъекта права в силу юридических норм»[49 - Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. С. 138, 139.].
В правоотношениях по финансовому оздоровлению кредитной организации имеет значение не то, является ли субъект физическим или юридическим лицом, а другие факторы, в частности, особенности регламентации правового статуса, права и обязанности, реализуемые в механизме правоотношений по финансовому оздоровлению кредитной организации т. д. По этой причине принадлежность того либо иного субъекта исследуемых правоотношений к физическому или юридическому лицу не берется во внимание при проведении настоящего исследования.
Правоотношение реализуется в действиях субъектов права через их субъективные права и юридические обязанности, направленные на достижение их целей посредством соблюдения, исполнения или использования предоставленных правовыми предписаниями возможностей. Этот процесс находит свое отражение в актах реализации прав и обязанностей[50 - Мелехин А. В. Теория государства и права: учебник. М.: Маркет ДС, 2009.], т. е. реализация возможностей участниками правоотношений по финансовому оздоровлению кредитной организации происходит посредством осуществления действий или операций, направленных на использование правовых возможностей (дозволений)[51 - Фалькина Т. Ю. Формы реализации права и механизм их осуществления: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007. С. 7.].
Таким образом, правореализационные акты всех участников финансового оздоровления являются одним из инструментов механизма правового регулирования финансового оздоровления кредитной организации в целом, наряду с юридическими нормами, регулирующими отношения по финансовому оздоровлению, и собственно самими правоотношениями. Данный вывод подтверждает, что акты реализации права участниками финансового оздоровления, – элемент, составная часть механизма правового регулирования, без которых его функционирование невозможно.
Резюмируем изложенное. Использование категории механизма правового регулирования при исследовании финансового оздоровления как меры предупреждения банкротства кредитных организаций, позволяет, во-первых, рассматривать его как концептуальное понятие, т. е. не только описывающее конкретные меры оздоровления, но и концептуализирующее финансовое оздоровление в единую теоретическую модель, охватывающую нормы права, юридические факты, правоотношения, акты реализации права; во-вторых, оценивать соответствие юридической конструкции финансового оздоровления, закрепленной в правовых нормах, и фактически осуществляемой в реальных общественных отношениях; в-третьих, выявлять дефекты в используемых в правовом регулировании финансового оздоровления правовых средствах, их взаимосвязях и результатах взаимодействия; в-четвертых, обнаружить цели, задачи и принципы как составные элементы правового регулирования финансового оздоровления.
§ 2. Цель, задачи и принципы механизма правового регулирования финансового оздоровления кредитной организации
Цель реализации механизма правового регулирования финансового оздоровления кредитной организации. С учетом указанных выше функциональных признаков финансового оздоровления (система мероприятий, преодоление финансового кризиса, предупреждение банкротства), вычленим цель и задачи финансового оздоровления кредитной организации как системы мер, реализуемых на предбанкротном этапе.
Акцент на цели финансового оздоровления – явление не частое. Ученые исследуют преимущественно процедуры и меры финансового оздоровления[52 - Акрамов А. Р. Регулирование несостоятельности коммерческих банков // Банковское право. 2014. № 2. С. 43–53; Гузнов А. Г., Рождественская Т. Э. Финансово-правовые механизмы урегулирования их несостоятельности: монография. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2016; Они же. Публично-правовое регулирование финансового рынка в Российской Федерации. М.: Юрайт, 2017.]. Анализ учебной[53 - Ершова И. В., Енькова Е. Е. Банкротство хозяйствующих субъектов: учебник для бакалавров. М.: Проспект, 2016.], комментаторской[54 - Комментарий к Федеральному закону «О несостоятельности (банкротстве)». Постатейный научно-практический: научно-популярное издание / под ред. В. Ф. Попондуполо. М.: Проспект, 2017.], и доктринальной[55 - Голубев С. А., Гузнов А. Г., Козлачков А. А. Правовое регулирование мер по предотвращению банкротства кредитных организаций // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. М.: ЮРИТ-Вестник, 1999. № 4. С. 81–92.] литературы показывает, что целям данной меры обычно места не находится. Подобное положение отчасти обусловлено и законодателем, ограничившимся лишь указанием на то, что финансовое оздоровление относится к мерам, предупреждающим банкротство, которые реализуются до дня отзыва лицензии на осуществление банковских операций (ст. 189.9 Закона о банкротстве). Как следствие внутренняя сущность финансового оздоровления, представления о которой дают такие категории как цели, задачи, принципы в доктринальном отношении остается не до конца познанной, а наука обходится унифицированными целями и задачами, свойственными всему законодательству о банкротстве.
Легальное определение понятия финансового оздоровления дано в абз. 12 ст. 2 Закона о несостоятельности, из которого нетрудно выделить цель введения данной меры: восстановление платежеспособности должника и погашение задолженности перед кредиторами в соответствии с графиком погашения задолженности. Очевиден в большей мере экономический, нежели юридический характер цели. Как утверждают представители экономической науки, объясняя консолидированный характер цели всех предбанкротных и банкротных мер по отношению к кредитным организациям, «на уровне макроэкономики целями являются сохранение уверенности субъектов экономики в надежности финансово-банковских структур, недопущение эффекта домино в масштабах всей банковской системы, сохранение стабильной работы системы платежей и расчетов, уменьшение отрицательного влияния банкротства кредитных организаций на сектор реальной экономики»[56 - Котляров М. А., Микульская М. П. Современные системы организации процедур банкротства кредитных организаций // Финансовая аналитика. Проблемы и решения. 2010. № 7 (31). С. 15–20.].
Попытка сформулировать цели финансового оздоровления в рамках теории раннего предупреждения банкротства также предпринимались в экономической науке. По мнению П. Ф. Шемриковича, целями этой меры являются: «обнаружение институтов и областей их деятельности, где существуют проблемы или есть большая вероятность их возникновения; подготовка предпосылок для применения органом надзора мер адекватного реагирования; формирование приоритетов для оптимального режима надзора, в том числе при планировании проверок и распределении человеческих ресурсов… Указанные системы призваны способствовать быстрому и эффективному обнаружению проблем в конкретных кредитных организациях»[57 - Шемрикович П. Ф. Механизм раннего предупреждения банкротства банков в процессе антикризисного регулирования в России: дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 95.].
В юридической литературе целями банкротного института в целом называют «упорядоченное разрешение дел должника, а не полная свобода действий для всех; увеличение возврата средств (с учетом расходов на проведение процедур) в интересах всех сторон; спасение бизнеса жизнеспособного предприятия, а также справедливое распределение средств между сторонами; поддержание общественного доверия к процессу управления имуществом неплатежеспособных должников и обеспечение предсказуемого исхода процедур»[58 - Хоуман М. Роль режима несостоятельности в рыночной экономике // Вестник ВАС РФ. 2001. Специальное приложение к № 3. С. 40.], «восстановление платежеспособность юридического лица при наличии такой возможности…»[59 - Телюкина М. В. Конкурсное право. Гражданско-правовые проблемы: дис… д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 12.] и др.
Надотраслевая цель финансового оздоровления в виде цели «оптимизации финансовых потоков предприятия в виде покрытия текущих убытков и ликвидации причин их возникновения, возобновление или сохранение ликвидности и платежеспособности предприятий, сокращение всех видов задолженности, улучшение структуры оборотного капитала и формирование фондов финансовых ресурсов для проведения мероприятий производственно-технического и организационного характера», сформулирована в финансово-кредитном словаре[60 - Финансово-кредитный энциклопедический словарь / под общ. ред. А. Г. Грязновой. М.: Финансы и статистика, 2002. С. 946.].
Представляется, что для исследования проблем предбанкротства кредитных организаций тот подход, который не учитывает специфики этой категории субъектов, а также правовых предпосылок и правовых же последствий введения данной меры и законодательной техники их оформляющей, не уместен. Причина не только в том, что «кредитное банкротство – это особое банкротство»[61 - Ткачев В. Н. Теоретические и практические проблемы правового регулирования несостоятельности особых категорий субъектов конкурсного права: дис… д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 233.], но еще и в том, что мера финансового оздоровления, применяемая по отношению к кредитным организациям, действительно имеет собственные правовые цели и задачи, обусловленные продебиторскими тенденциями обновленных норм о банкротстве кредитных организаций[62 - Федеральный закон от 22.12.2014 № 432-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 52 (ч. I). Ст. 7543.].
Как небезосновательно отмечено в юридической литературе, при определении основных целей мероприятий по финансовому оздоровлению законодательство исходит, во-первых, из необходимости восстановления собственного капитала кредитной организации до величины, при которой будут выполняться экономические нормативы, во-вторых, из установления факта возврата кредитной организации к нормальной и устойчивой работе[63 - Тарасенко О. А. Банкротство кредитных организаций: особенности и проблемы правового регулирования // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 8. С. 4.]. При этом на разных стадиях дела о несостоятельности реализуются различные цели[64 - Скворцов О. Ю. Теоретические и практические проблемы применения процедуры финансового оздоровления в деле о несостоятельности (банкротстве) // Правоведение. 2010. № 2. С. 97.].
