И все же, несмотря на наличие в науке приведенных взглядов, следует признать, что пока существующие в доктрине подходы к определению целей правового регулирования отношений, возникающих на этапе финансового оздоровления, отражают недостаточный уровень исследования этого вопроса. Свои особенности добавляет и тот факт, что в общих нормах о банкротстве финансовое оздоровление происходит под контролем и с участием суда[65 - Как отмечает В. Г. Бородкин, раскрывая цель финансового оздоровления как судебной процедуры, «с одной стороны, это реабилитационная цель, которая может быть достигнута при реализации мероприятий, направленных на восстановление платежеспособности должника, а с другой – наиболее полное и соразмерное удовлетворение притязаний кредиторов должника за счет его внутренней хозяйственно-экономической деятельности или предоставленного обеспечения исполнения обязательств должника». См.: Бородкин В. Г. Введение финансового оздоровления и столкновение конкурирующих интересов // Право и экономика. 2014. № 11. С. 26.], а в нормах о банкротстве кредитных организаций это процедура досудебная.
Как философская категория цель обычно выступает отражением объективных потребностей, определяя способ и характер действий в заданном направлении. Что касается правовой цели, то здесь она обычно воспринимается как будущий результат, то, к чему стремятся субъекты правотворческой и правореализационной деятельности.
Современная законотворческая практика показывает, что в правовом регулировании цель редко входит в содержание текста закона. Примером закрепления нормы-цели был утративший силу Федеральный закон от 27.10.2008 № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года», в тексте которого были сформулированы цели законодательства о банкротстве кредитных организаций в виде «поддержания стабильности банковской системы и защиты законных интересов вкладчиков и кредиторов банков при наличии признаков неустойчивого финансового положения банков, выявления ситуаций, угрожающих стабильности банковской системы и законным интересам вкладчиков и кредиторов банков…» (ст. 1)[66 - Федеральный закон от 27.10.2008 № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 44. Ст. 4981 (утратил силу).].
Констатирующий и во многом шаблонный характер сложившегося подхода к цели финансового оздоровления позволяет оценивать его, прежде всего, как восстановительный, а не предупредительный институт. Во многом этому способствуют экономическая логика и финансовый смысл оздоровления. Для кредитных организаций финансовое оздоровление – это мера раннего предупреждения банкротства и ее характер, имея отдельные признаки реабилитации, но в большей степени коррекции, все-таки таковой во всей его полноте не является.
Понять истинную цель меры финансового оздоровления для кредитных организаций позволяет обращение к тем изменениям, которые появились в связи с консолидацией в 2014 г. законодательства о банкротстве с учетом той базовой идеи, на которой выстроены нормы о банкротстве кредитных организаций.
Не без влияния посткризисных событий в финансовом секторе экономики существенно поменялась идеология российского законодателя, повернувшаяся вслед за мировой практикой в сторону поддержки (самоподдержки) кредитных организаций, обнаруживших признаки финансового неблагополучия, а не срочного их вывода из числа субъектов права и участников гражданского оборота.
В октябре 2011 г. Советом по финансовой стабильности (Financial stability board – FCB) был принят документ под названием «Ключевые атрибуты эффективных режимов урегулирования несостоятельности финансовых институтов», в котором было заявлено, что «их применение должно позволить властям урегулировать несостоятельность финансовых институтов упорядоченным образом без того, чтобы подвергать налогоплательщиков риску несения потерь в связи с предоставлением поддержки состоятельности, одновременно обеспечивая непрерывность выполнения их важных экономических функций»[67 - Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions. URL: http://www.financialstabilityboard.org. Неофициальный русский перевод: www.asv.org.ru/upload/medialibrary/f4a/120312. doc.]. Документ является совместным проектом Совета по финансовой стабильности, учрежденного в апреле 2009 г. в качестве преемника созданного десятью годами ранее Форума финансовой стабильности и Базельского Комитета «Ключевые атрибуты эффективных режимов урегулирования несостоятельности». Решение о создании СФС было принято на Питтсбургском саммите лидеров государств группы 20 (G-20) с целью повышения эффективности регулирования международной финансовой системы. В состав СФС вошли представители финансовых властей 23 государств, а также Гонконга. Данная организация становится все более авторитетной международной организацией, рекомендации которой учитываются странами-участницами при совершенствовании своего внутреннего банковского законодательства.
Учет этих тенденций развития международного нормотворчества в сфере регулирования несостоятельности кредитных организаций привел к изменению не только идеи, но и структуры соответствующего российского законодательства, которое стало выстраиваться на предупредительной идее как основополагающей.
Утратил силу автономный Закон о несостоятельности кредитных организаций 1998 г., активизировалось правовое регулирование, подчиненное в первую очередь идее эффективности профилактических (предупредительных) мер, направленных на отдаленность банкротства с ориентиром на возврат к тому положению, в котором нет текущих трудностей, когда финансовая организация имеет хороший капитал, активы, доходность, ликвидность, качество управления, приемлемый процентный риск и низкий риск концентрации с прозрачной структурой собственности.
Начиная с 2014 г. институт банкротства кредитных организаций выстроен по превентивной модели. В российской истории правового регулирования это тот случай, когда международные стандарты, не имея жестко формализованного характера, и по сути представляя собой рекомендации и указания, призванные формировать и развивать финансовые системы отдельных государств[68 - Нобель П. Швейцарское финансовое право и международные стандарты. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 91.], стали для российского законодателя основанием для того подхода, когда на смену декларируемой обязанности учредителей (участников) кредитной организации обращаться с заявлением в суд о признании банкротом пришла другая обязанность – принимать все необходимые меры к предупреждению банкротства.
Базовое изменение законотворческой идеологии по отношению к ситуациям финансового неблагополучия кредитных организаций, совокупный анализ норм о финансовом оздоровлении кредитных организаций позволяет сформулировать следующий характер цели этой меры. Эта цель носит сохраняющий характер, она направлена на то, чтобы кредитная организация продолжила свою деятельность на рынке финансовых услуг в состоянии финансовой стабильности в соответствии со сложившейся у нее деловой репутацией и достигнутыми стандартами банковско-кредитного обслуживания, ориентируя добросовестную кредитную организацию на реализацию мероприятий, направленных на преодоление возникших трудностей по одному или нескольким показателям.
Цель финансового оздоровления кредитной организация сугубо предупредительная.
Задачи механизма правового регулирования финансового оздоровления кредитной организации. Как обосновано замечено в литературе, финансовое оздоровление – это переходный этап жизненного цикла кредитной организации при возврате ее из состояния спада в состояние финансовой устойчивости (стабилизации и подъема)[69 - Мозговая И. Б. Финансовое оздоровление коммерческого банка: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 26.]. Несмотря на то, что по смыслу законодательства, мера финансового оздоровления, применяемая кредитной организацией – это мера материально-правового характера, на данное обстоятельство в комментаторской литературе обращается неоправданно мало внимания[70 - См., напр.: Комментарий к Федеральному закону «О несостоятельности (банкротстве)» (постатейный) / под общ. ред. В. Ф. Попондопуло. М.: Проспект, 2017.].
Факт разбалансированности обязательств кредитной организации в отношениях с кредиторами, снижение (уменьшение) нормативов достаточности собственных средств, нормативов текущей ликвидности и наступление иных оснований, предусмотренных в ст. 189.10 Закона о банкротстве – это «угрожающие обстоятельства», но не возникновение ситуации правового конфликта. Достигнутое кредитной организацией отступление от критериев хорошей доходности, ликвидности и качества управления, приемлемого процентного риска, низкого риска концентрации и прозрачности (достаточной прозрачности) структуры собственности, чаще означает что у кредитной организации существуют трудности, требующие неизбежной корректировки корпоративной политики. В этом случае речь идет пока не о конфликтных, а позитивных правовых отношениях, в которых возникли трудности, затрагивающие во многом пока лишь проблему частных финансов.
При реализации мероприятий по финансовому оздоровлению кредитная организация еще не является должником в смысле Закона о банкротстве. В этот период для регулирования отношений с контрагентами применяются общие положения законодательства, регламентирующие нормальный имущественный оборот. Как установлено Инструкцией Банка России от 11.11.2005 № 126-И «О порядке регулирования отношений, связанных с осуществлением мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций», план мер по финансовому оздоровлению, принимаемый кредитной организацией как обязательный пункт преодоления возникших трудностей, должен содержать рекомендации Банка России и совета директоров (наблюдательного совета) кредитной организации относительно форм и сроков реализации мер по финансовому оздоровлению и должен быть ориентирован на обеспечение устранения причин возникновения для осуществления мер по предупреждению банкротства (п. 4.2)[71 - Инструкция Банка России от 11.11.2005 № 126-И «О порядке регулирования отношений, связанных с осуществлением мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций» (ред. от 28.07.2017) // Вестник Банка России. 2005. № 68.]. Не допустить перехода этих позитивных отношений в отношения негативные, конфликтные и есть одна из задач финансового оздоровления, которую можно рассматривать как программу преодоления трудностей.
Аналогичные задачи – не допустить перехода «ослабленных» экономических отношений в сферу конфликта «со стечением кредиторов», а заявить «о стремлении поддержать» кредитную организацию, преследуют также и зарубежные законодательства, имеющие более продолжительный опыт в регулировании предбанкротных отношений и практически избегающие такого названия как «финансовое оздоровление». Эта процедура как самостоятельный институт несостоятельности неизвестна иностранным законодательствам и представляет собой специфику исключительно российского законодательства о несостоятельности[72 - Несостоятельность (банкротство): научно-практический комментарий новелл законодательства и практики его применения / под ред. В. В. Витрянского. М.: Статут, 2010. С. 221.].
Во французском законодательстве стадия, во многом аналогичная финансовому оздоровлению, именуется «предохранительным планом» (ст. L. 626.1 – L. 626.35 Торгового кодекса Франции)[73 - Коммерческий кодекс Франции. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 476–484.], в Германии «стадией саморегулирования»[74 - Положение о несостоятельности ФРГ (Insolvenzordnung), вступившее в действие с 1 января 1999 г. § 270–285 // Германское право. Ч. III. Закон об общих условиях сделок, Закон об ответственности за недоброкачественную продукцию, Закон о праве собственности на жилье, Закон о чеках, Закон о векселях, Положение о несостоятельности. М.: МЦФЭР, 1999. С. 200–204. Об особенностях немецкого банкротного законодательства, носящего главным образом процессуально-правовой характер, см.: Арутюнян Н. Г., Одинцов С. В. Концепция приоритета прав кредиторов: анализ законодательства о несостоятельности ФРГ в сравнении с российским конкурсным правом // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. № 6. С. 53–63. О реформе института несостоятельности в немецком праве см.: Breuer W. Das neue Insolvenzrecht. Verlag C. H. Beck, Muenchen, 1998. P. 2, 3.], что во многом свидетельствует о склонности законодателя к преобладанию диспозитивного регулирования на данном этапе, задачей которого является включение внутренних механизмов регулирования.
Подобные законодательные подходы свидетельствуют о том, что предупредительный и восстановительный механизмы отдаления банкротства это не одно и то же. Заметим при этом, что и Франция и Германия, как и большинство европейских стран, с определенными дополнениями и особенностями применяют общие нормы правового регулирования несостоятельности по отношению к банкам[75 - Carmassi J., Luchetti E., Micossi S. Overcoming Too-Big-To-Fail: A Regulatory Frame work to Limit Moral Hazard and Free Riding in the Financial Sector / Report of the CEPS-Assonime Task Force on Bank Crises Resolution, Centre for European Policy Studies. Brussels, 2010. P. 41, 42. Специальное законодательство, регулирующее банкротство банков, имеют сравнительно небольшое количество стран. По состоянию на 2008 г. только в 18 % европейских стран были приняты специальные законы, регулирующие несостоятельность банков. См.: Marin M. and Vlahu R. The Economic Perspective of Bank Bankruptcy Law. August, 2011. P. 26.].
К числу задач финансового оздоровления следует отнести такую задачу как необходимость стимулирования кредитной организации на аккумулирование ее собственных внутренних резервов для восстановления платежеспособности и бесперебойного удовлетворения имеющихся к ней требований. Ведь процедуры, реализуемые в рамках меры финансового оздоровления, являются по своей сути экономическими. Отсюда совсем не случайно высказанное в доктрине мнение о том, что финансовое оздоровление рассматривается как одна из возможностей самозащиты должника вне зависимости от того, по своей инициативе обратился к этой мере должник или по требованию регулятора[76 - Сергеева Э. В. Финансовое оздоровление как мера по предупреждению банкротства кредитной организации // Банковское право. 2006. № 6. С. 38.].
Некоторая условность применения термина «финансовое оздоровление» применительно к ситуации самооздоровления позволяет тем не менее, увидеть гражданско-правовой характер мер, реализуемых в порядке этой формы преодоления финансового неблагополучия (финансовая помощь от учредителей, изменение организационной структуры, делегирование части полномочий публичным субъектам, возможность предоставления кредитной организации финансовых ресурсов извне на рыночных условиях, возможность заключения инвестиционных сделок). В решении оперативных задач финансового оздоровления не исключается эффективное использование возможностей и таких гражданско-правовых механизмов как: эффективное перераспределение ресурсов внутри корпорации кредитной организации, поощряющее кредитование клиентов, акты обмена прав требования кредитной организации на иные блага (ценные бумаги, ликвидная недвижимость), проверка поданных исков и др.[77 - Об эффективности и оправданности активного использования гражданско-правовых средств в процессе предупреждающих банкротство мероприятий см.: Плиев Г. А. Гражданско-правовой механизм предупреждения несостоятельности (банкротства) юридического лица: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 93.]. Все эти гражданско-правовые действия инициируются самой кредитной организацией и закладываются в план мероприятий по ее финансовому оздоровлению.
Это дает легальные основания для утверждения о том, что данному этапу предбанкротного процесса должна быть в большей мере свойственна юридическая техника гражданско-правового регулирования. Конечно, речь идет о ситуациях добросовестного поведения кредитной организации как участника гражданского оборота. Оперативные возможности гражданско-правовых средств, которые в обычной деятельности кредитной организации выполняют роль текущих механизмов, вполне могут быть сконцентрированы и для целей решения оперативных задач финансового оздоровления.
Следует отметить, что предыдущие законодательные решения, ориентированные в первую очередь на участие государства в части оказания финансовой помощи, провоцировали разного рода злоупотребления со стороны органов управления кредитной организации, рассчитывающей на финансовую помощь со стороны государства при любых обстоятельствах, и фактически нейтрализовывали ответственность со стороны кредитной организации за неэффективную рисковую политику. В настоящее время Банк России, выполняющий функции регулятора, предполагает развивать рыночные (конкурентные) принципы принятия решений, смещая финансовые затраты на санацию с государства на частных инвесторов и в целом на рынок банковских услуг[78 - Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2016 год и период 2017 и 2018 годов (одобрено Советом директоров Банка России 26.05.2016) // Официальный сайт Банка России. URL: http://www.cbr.ru/publ/ondkp/on_2016(2017–2018). pdf.], что лишь является дополнительным аргументом в пользу гражданско-правовой природы мероприятий, связанных с финансовым оздоровлением кредитной организации. Ведь вместе с изменением законодательства о несостоятельности кредитных организаций, ушло в прошлое то время, когда «восстановление пошатнувшего финансового положения кредитной организации возможно только в административном, внеконкурсном порядке посредством осуществления своей компетенции Банком России»[79 - Ткачев В. Н. Теоретические и практические проблемы правового регулирования несостоятельности особых категорий субъектов конкурсного права: дис… д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 233.], то есть исключительно административными методами. Применительно к процедурам финансового оздоровления кредитной организации утратила свою актуальность и идея о пассивном ее характере[80 - Телюкина М. В., Ткачев В. Н., Тарасов В. Н. Финансовое оздоровление как пассивная оздоровительная процедура // Адвокат. 2003. № 12. С. 16.].
Роль частноправовых средств в мероприятиях по финансовому оздоровлению, хоть и не признается в науке и по смыслу действующих норм решающей, но и не отрицается. Как изредка отмечается в литературе, в отличие от иных сфер хозяйственной деятельности, где превалируют частноправовые методы воздействия, обеспечение устойчивости и развития банковской системы достигается в первую очередь посредством ее публично-правового регулирования и только во вторую – при помощи инструментов частноправового, а также саморегулирования[81 - Турбанов А. В. Антикризисные механизмы в банковской системе // Банковское право. 2012. № 1. С. 4.].
Первоначальные попытки обосновать приоритетное значение гражданско-правовых средств на стадии финансового оздоровления были предприняты в литературе еще в тот законодательный период, когда финансовое оздоровление кредитной организации производилось под контролем суда[82 - Махнева Е. А. Развитие гражданских правоотношений в процедурах банкротства: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; Комаров В. А. Гражданско-правовые средства предупреждения несостоятельности (банкротства) кредитных организаций: дис. … канд. юрид. наук. Коломна, 2006; Зайцев А. В. Правовые механизмы предупреждения несостоятельности (банкротства) кредитных организаций: дис. … канд. юрид. наук. М., 2011.]. В современных исследованиях проблем финансового оздоровления кредитных организаций гражданско-правовой аспект представлен слабо. Диспозитивный характер в регламентации этой предупредительной меры, достигаемый за счет приема правонаделения, практически не отмечается в доктрине. Хотя применительно к кредитным организациям, еще на примере специального законодательства о банкротстве этих субъектов, и не без учета дифференциации природы реализуемых мер, было выделено две группы отношений, касающихся банкротства: отношения, связанные с осуществлением мер по предупреждению банкротства кредитных организаций и отношения, связанные с несостоятельностью (банкротством) кредитных организаций[83 - Тосунян Г. А., Викулин А. Ю. Несостоятельность (банкротство) кредитных организаций: учебно-практическое пособие. М.: Дело, 2002. С. 10.]. К такой дифференциации этих отношений обязывает продолжниковая направленность развития законодательства в части регулирования оснований введения финансового оздоровления кредитных организаций и его мер, ориентированная на предотвращение потенциально разрушительных последствий применения иных несудебных и судебных мер.
Принципы механизма правового регулирования финансового оздоровления кредитной организации. В числе структурных характеристик механизма правового регулирования финансового оздоровления категории цели и задач финансового оздоровления, занимая собственное место, определяют в свою очередь содержание других базовых категорий, характеризующих данный процесс, в частности принципов.
Принципы права – это основные идейные начала целенаправленного правового регулирования, лежащих в основе как отдельных его компонентов, так и всего его механизма в целом, обеспечивающего в своей деятельности необходимый правопорядок[84 - Васильев А. В. Указ. соч. С. 225, 226.]. Известность этих начал и их юридическое прямое и косвенное закрепление позволяют ориентироваться в действующем законодательстве, правильно сочетая его нормы в рамках одного или нескольких смежных законодательных текстах, и объективно видеть полную правовую картину предмета регулирования. Подобный функционал принципов права предопределен признанным фактом того, принципы права выражают «итог» юридической деятельности, а юридические нормы определяют конкретные действия, выполнение которых приводит к результату, «провозглашенному» принципами права[85 - Штурцев Ю. Ю. Принципы права: уточнение понятия // История государства и права. 2015. № 5. С. 38.].
Принципам правового регулирования отношений в сфере финансового оздоровления, равно как цели и задачам, в литературе уделяется не столь много внимания. Если рассматривать финансовое оздоровление в его широком значении (судебном и несудебном), то в литературе упоминаются следующие принципы, характеризующие основные идейные начала данной меры: своевременность, быстрота, экономичность и быстрая окупаемость мероприятий, прозрачность их разработки и утверждения, активное участие персонала в проводимых мероприятиях, оптимальное соблюдение интересов различных категорий работников, менеджеров, акционеров, кредиторов[86 - Антикризисное управление: учебное пособие / В. Д. Дорофеев и др. Пенза: Изд-во Пензенского института экономического развития и антикризисного управления, 2006. С. 174.].
В актах Правительства РФ и Банка России можно найти более и другие начала, ориентированные, в том числе и на финансовое оздоровление, несмотря на то что главная их цель состоит в том, чтобы сформулировать принципы реструктуризации банковской системы. В их числе:
– приоритет защиты интересов частных вкладчиков;
– равное отношение ко всем кредиторам, в том числе иностранным;
– открытость процесса реструктуризации обязательств и активов банков перед кредиторами, вкладчиками и органами надзора;
– экономическая ответственность участников банков, выраженная в сокращении принадлежащего им банковского капитала;
– привлечение кредиторов к управлению банками, подлежащими реструктуризации;
– оказание государственной поддержки банкам, которые самостоятельно стараются решить свои проблемы, принимают и реализуют собственные программы финансового оздоровления[87 - Заявление Правительства РФ, Банка России от 21.11.1998 № 5580п-П13 «О реструктуризации кредитных организаций» // Российская газета. 1998. 24 нояб.].
В целях адекватного вычленения принципов финансового оздоровления как внесудебной меры предупреждения банкротства кредитной организации, необходимо учитывать названные выше цель и задачи финансового оздоровления. Цель данной меры – предупредить, отодвинуть потенциальное банкротство за счет, в первую очередь, самооздоровительных со стороны кредитной организации мероприятий. Этим предопределены и задачи финансового оздоровления кредитной организации. Они состоят в активном использовании, в первую очередь, гражданско-правовых средств восстановления балансов платежеспособности и финансовой устойчивости кредитной организации.
В связи с этим сначала вычленим те принципы финансового оздоровления, которые имеют исключительно гражданско-правовую природу: принцип добросовестности, принцип сотрудничества сторон финансового обязательства, принцип равенства. Вычленение этих принципов предопределено нормами ГК РФ как акта, регулирующего отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников (п. 1. ст. 2 ГК РФ). К числу этой группы принципов надлежит отнести названный в литературе принцип самооздоровления, ориентированный на использование всего доступного арсенала гражданско-правовых средств[88 - Акрамов А. Р. Регулирование несостоятельности коммерческих банков // Банковское право. 2014. № 2. С. 43–53.].
Обратим внимание на тот факт, что в экономической литературе применение мер финансового оздоровления небезосновательно рассматривают как часть системы обеспечения экономической безопасности хозяйствующего субъекта. При этом в качестве принципов организации и функционирования такой системы авторы называют: приоритет предупредительных мер; законность; комплексное использование сил и средств; координация и взаимодействие внутри и вне предприятия; сочетание гласности с конспирацией; компетентность; экономическая целесообразность; плановая основа деятельности; системность[89 - Бокова М. Б. Система обеспечения экономической безопасности предприятия // Актуальные проблемы национальной безопасности: экономический, правовой и социальный аспекты: сборник науч. докладов и сообщений. М., 2006. С. 117. См. также: Лясковский Е. Н. Механизм обеспечения экономической безопасности банковской сферы: автореф. дис. … канд. экон. наук. СПб., 2009.].
Признание того, что эти и названные выше гражданско-правовые принципы «работают» на стадии финансового оздоровления предполагает изменение общепринятой юридической техники в регулировании предупредительных внесудебных мер, применяемых на предбанкротном этапе. Она сегодня, по обоснованному признанию отдельных авторов, в большей степени состоит из системы правовых средств, преимущественно административно-правового характера[90 - Фролов И. В. Юридическая техника регулирования банкротства // Предпринимательское право. 2013. № 2. С. 11–19.].
К числу публично-правовых принципов допустимо отнести: принцип финансовой обоснованности, разумности и целесообразности введения мер финансового оздоровления; принцип сочетания государственного регулирования и саморегулирования в банковской сфере; принцип планового-скоординированного подхода; принципы прозрачности, подотчетности, срочности процедур финансового оздоровления; принцип социальной направленности финансового оздоровления. Эти принципы явно следует из актов современного пруденциального законодательства, хотя и не вычленены в них специально.
Представляется, что эти идеи, несмотря на все усложняющиеся регуляторные процедуры и критерии их применения, предписываемые Инструкциями и Указаниями Банка России, с его беспрецедентно широким перечнем функций мегарегулятора, должны быть нормативно закреплены. Необходимые ориентиры для такой позитивации уже сформулированы Всемирным банком в его Принципах построения эффективных систем несостоятельности и защиты прав кредиторов, позиционируемых как квинтэссенция оптимальных мировых практик[91 - Всемирный банк. Принципы построения эффективных систем несостоятельности и защиты прав кредиторов. Переработанные 21 апреля 2005 г. // URL: http://siteresources. worldbank.org/INTGILD/Resources/WB_Insolvency_Principles_2005_RUSSIAN. pdf.].
На необходимость разумной интеграции гражданско-правовых начал и начал публичного права при решении вопросов финансового оздоровления кредитной организации обращено в одном из Постановлений Конституционного Суда РФ. Суд пришел к выводу о том, что институт финансового оздоровления кредитных организаций защищает публичный интерес и «это обязывает государство, по смыслу статьи 45 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 2, 17 и 18 создавать наиболее благоприятные условия для рыночной экономики как путем непосредственно-регулирующего государственного воздействия, так и через стимулирование свободной экономической деятельности, основанной на принципах самоорганизации, баланса частных и публичных интересов, корпоративного взаимодействия и сотрудничества, в целях выработки отвечающей интересам и потребностям общества государственной экономической политики, в частности в сфере финансового оздоровления и банкротства[92 - Постановление Конституционного Суда РФ от 19.12.2005 № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона „О несостоятельности (банкротстве)“ в связи с жалобой гражданина А. Г. Меженцева» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 3. Ст. 335.]».
Вычленив основополагающие идеи реализации мер по финансовому оздоровлению, отметим также, что на реализацию всей совокупности принципов финансового оздоровления как одной из мер отдаления, предупреждения банкротства кредитной организации должна тем не менее работать вся система предупреждения финансового неблагополучия кредитной организации. При этом речь идет не только об этапе непосредственного возникновения трудностей, но и на начальных этапах включения кредитной организации как субъекта права в финансово-экономический оборот. Пока в российской юридической науке целевая правоспособность кредитной организации, создаваемой в форме хозяйственного общества, является едва ли не единственной ее характеристикой, позволяющей минимизировать возможные риски потенциального банкротства. Как отмечает О. А. Тарасенко, в отличие от большинства других коммерческих организаций кредитные организации обладают частично ограниченной специальной правоспособностью, в рамках которой они могут осуществлять предусмотренные лицензией банковские операции как исключительный вид деятельности, а также сопутствующие им виды деятельности[93 - Тарасенко О. А. Правоспособность кредитных организаций // Юридическая работа в кредитной организации. 2014. № 1. С. 28–39.].
На самом деле это важное, но не единственное условие, ориентированное на нейтрализацию рисков банкротства кредитной организации. А потому принятие решения о введении финансового оздоровления с его целью, задачами и принципами следует связывать с предыдущими юридическими мерами. Круг таких мер значительно шире, чем требования к специальной правоспособности, в силу того, что возможная защищенность кредитной организации от банкротства формируется и достигается на той стадии (также предупредительной), где устанавливаются определенные требования к признакам кредитной организации (ст. 1 Закона о банках и банковской деятельности), созданию (ст. 14), правилам деятельности, выдачей лицензии (ст. 13), правилам специального банковского надзора. В системе надзора на финансовом рынке выделяются пруденциальный надзор (prudential supervision), или надзор за финансовой устойчивостью, и надзор за предпринимательской деятельностью (business conduct supervision), ориентированный на защиту прав клиентов финансовых организаций, а также инвесторов, выгодоприобретателей.
Наличие этих требования имеет цель предупредить признаки финансового неблагополучия на более ранних стадиях «жизненного цикла» кредитной организации. Выбор последующих мероприятий, которые можно отнести к разряду корректирующих, но также направленных на предупреждение банкротства в виде финансового оздоровления (с участием или без участия Агентства по страхованию вкладов), администрирования через управляющего или реорганизацию, связан с выбором того момента, когда сама кредитная организация или Банк России посчитают необходимым ввести ту или иную предбанкротную процедуру.
Резюмируем изложенное. Цель финансового оздоровления состоит в самостоятельном (с пассивным участием кредиторов и наблюдательным участием публично-властных институтов) преодолении кредитной организацией текущих трудностей, направленном на раннее предупреждение банкротства и сохранение положения максимальной удаленности от риска банкротства. Экономико-правовая природа финансового оздоровления свидетельствует о его преимущественно корректирующем (предупредительном), а не восстанавливающем воздействии на финансовое положение кредитной организации.
Задачами механизма правового регулирования финансового оздоровления кредитной организации являются:
– отбор самой кредитной организацией наиболее эффективных противоконкурсных, финансово-оздоровительных мер;
– недопущение перехода позитивной стадии самостоятельного преодоления кредитной организацией текущих трудностей в негативную, конфликтную стадию с активным участием кредиторов и публично-властных институтов;
– стимулирование кредитной организации на аккумулирование ее собственных внутренних резервов для восстановления платежеспособности и бесперебойного удовлетворения имеющихся к ней требований;
– широкое использование диспозитивных, гражданско-правовых средств для преодоления финансового неблагополучия (финансовая помощь от учредителей и кредиторов, изменение организационной структуры, возможность предоставления кредитной организации финансовых ресурсов извне на рыночных условиях, возможность заключения инвестиционных сделок и т. п.).
С целями и задачами финансового оздоровления тесно связана система принципов финансового оздоровления. Эта система включает в себя как частноправовые принципы (добросовестности, сотрудничества сторон обязательства, равенства, самооздоровления), так и публично-правовые принципы (финансовой обоснованности, разумности и целесообразности введения мер финансового оздоровления; сочетания государственного регулирования и саморегулирования в банковской сфере; принцип планового-скоординированного подхода; прозрачности, подотчетности, срочности процедур финансового оздоровления; социальной направленности финансового оздоровления).
§ 3. Генезис и развитие механизма правового регулирования финансового оздоровления кредитной организации
Этапы формирования законодательства о банкротстве в российском праве. В юридической литературе выделяют три этапа формирования законодательства о банкротстве: дореволюционный, советский и современный[94 - Телюкина М. В. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О несостоятельности (банкротстве)» от 8 января 1998 года № 6-ФЗ (журнальный вариант) (начало) // Адвокат. 1998. № 3. С. 7.].
Представляется, что нельзя как недооценивать, так и абсолютизировать ни один из этапов формирования сущностной характеристики финансового оздоровления, установленного современным законодательством в качестве одной из мер по предупреждению банкротства кредитных организаций. И прежде всего потому, что, во-первых, каждый из этих этапов помогает уяснить последующую логику развития правового регулирования финансового оздоровления и связать один исторический этап с другим для возможности универсализации этого правового явления. А, во-вторых, каждый исторический этап развития законодательства о банкротстве способствует выявлению причинно-следственных связей при обосновании социально-экономической обусловленности финансового оздоровления в качестве меры предупреждения банкротства кредитных организаций.
Следует также учитывать то, что хотя правовые нормы о предупреждении несостоятельности организации и формировались в блоке законодательства о банкротстве, они имеют значительно менее длинную правовую историю, чем само законодательство о банкротстве.
Необходимость фиксации момента возникновения норм, посвященных банкротству, диктует целесообразность анализа социально-экономической обстановки зарождения института банкротства. В юридической литературе мы находим следующее описание причин возникновения законодательства о банкротстве: «С развитием на Руси торговли участились и случаи несостоятельности. Это побудило государство создать систему норм, посвященных банкротству. Гражданско-правовое регулирование банкротства оказалось делом достаточно сложным»[95 - Зайцев А. В. Правовые механизмы предупреждения несостоятельности (банкротства) кредитных организаций: дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 14.]. Первым нормативным актом, который урегулировал несостоятельность в торговой деятельности, стал Устав о банкротах 1740 г.[96 - Гольмстен А. Х. Устав о банкротах 1740 года // Журнал гражданского и уголовного права.1888. Кн. 6. С. 74.]. Этот закон является отправной точкой в развитии института банкротства, но не мер по его предупреждению и тем более, финансового оздоровления как меры по предупреждению банкротства кредитных организаций.
С принятием первого правового акта о банкротстве в 1740 г. до момента появлении в законодательстве о банкротстве норм, которые предусматривали особенности банкротства банков, прошло более ста лет. Переломным моментом для развития законодательства о банкротстве этих субъектов права стала возможность существования частной собственности в сфере банковской деятельности: «для кредитных организаций до отмены крепостного права была характерна государственная форма собственности, не допускающая возникновения конкурсного процесса»[97 - Кауфман И. И. Государственные долги России // Вестник Европы. Кн. 11. М., 1885. С. 584.].
Исследователи утверждают, что «несмотря на продолжительность участия в гражданском обороте, кредитные организации долгое время не наделялись статусом специального субъекта правового регулирования несостоятельности»[98 - Зайцев А. В. Правовые механизмы предупреждения несостоятельности (банкротства) кредитных организаций: дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 16.].
Несмотря на то что земские и коммерческие банки стали создаваться с начала 60-х годов XIХ в., самостоятельный институт банкротства кредитных организаций возник значительно позже, с момента принятия закона, который утвердил «Правила о порядке ликвидации дел частных и общественных установлений краткосрочного кредита» от 22 мая 1884 г. Этому предшествовали и, можно сказать, способствовали массовые банкротства банков в 70–80 годы XIX века, обозначив перед государственной властью проблему создания системы мер по предупреждению банкротств. «Правилами были законодательно установлены нормы деятельности банков и небанковских кредитных учреждений краткосрочного коммерческого кредита, направленные на предупреждение их банкротств (в XX в. они получили название пруденциальных норм)»[99 - Зайцев А. В. Правовое регулирование процедуры банкротства кредитных организаций в царской России в XIX веке // Право и управление XXI век. 2008. № 2 (7). С. 100.].
Именно в этих правоположениях мы можем увидеть истоки современных норм по преодолению несостоятельности кредитных организаций, в частности, и норм, устанавливающих финансовое оздоровление как меру по предупреждению банкротства кредитных организаций.
В дальнейшем институт банкротства кредитных организаций получил развитие в Своде законов Российской Империи, Уставе кредитном издания 1903 г., в изданиях 1906, 1908, 1909 гг. Следует обратить особое внимание на то, что именно этим законодательством были предусмотрены, хотя и в качестве специальных, меры по предупреждению несостоятельности банка, которые устанавливались в каждом конкретном случае индивидуально-правовым актом. В частности, с помощью такого индивидуально-правового акта утверждался и перечень мер по финансовому оздоровлению кредитной организации.
Досоветский период развития законодательства о банкротстве заканчивается проектом нормативного акта 1889 г.: «Работа над совершенствованием конкурсного законодательства продолжалась вплоть до октябрьской революции 1917 года. А последний по времени (1889) проект Устава о несостоятельности, представленный А. Туром, хотя и не был принят, некоторые его положения представляют интерес и по сей день»[100 - Телюкина М. В. Конкурсное право: теория и практика несостоятельности (банкротства). М.: Дело, 2002. С. 77.].
Считается, что «в период с 1884–1917 гг. происходит процесс возникновения и бурного развития особого правового института несостоятельности (банкротства) кредитных организаций. Этот институт ученые-правоведы оценивают, как передовой по сравнению с общим состоянием конкурсного права, ряд его идей представляется возможным и даже полезным применять и в наше время. Он сформировался, вобрав в себе такие специфические черты должника как множественность кредиторов, размер и состав активов, наличие обособленных филиалов, тяжесть последствий несостоятельности кредитных организаций для экономики»[101 - Загоруйко И. Ю. Историко-правовой анализ института несостоятельности (банкротства) кредитных организаций дореволюционной России // Успехи современной науки. 2017. Т. 6. № 4. С. 23.].
В дальнейшем законодательство о банкротстве на многие годы практически остановилось в своем развитии. Несмотря на то, что регулирование несостоятельности организаций присутствовало как таковое, прежде всего в период НЭПа, приходится согласиться с высказанным мнением, согласно которому «модель несостоятельности существовала только в нормативных актах Советского государства, на практике она не реализовалась, фактически дела такого рода в судах не возникали, а, соответственно, и не рассматривались ими»[102 - Жилинский С. Э. Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности): учебник для вузов. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 1999. С. 574.]. О. В. Логачев следующим образом описывает правовое решение вопросов банкротства в рассматриваемый период: «советский этап развития правового регулирования банкротства характеризуется сворачиванием этого правового института и полным отказом о его включении в правовую систему СССР. Причинами этого стали, во-первых, отсутствие экономической оправданности в условиях монополии государственной собственности и концентрации управления финансами, а во-вторых, национализации банков»[103 - Логачев О. В. Правовые проблемы банкротства кредитных организаций: дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 24.].
Кроме того, присутствовала, на наш взгляд, и идеологическая составляющая для забвения правового регулирования банкротства в послереволюционный период: «с 30 гг. XX в. в России правоотношения, связанные с несостоятельностью предприятий, практически не регулировались. Официальная доктрина не признавала институт банкротства, поскольку при плановой социалистической экономике, как утверждалось, нет места несостоятельности. Более того, в начале 60-х гг. нормы о банкротстве вообще были исключены из законодательства СССР»[104 - Карелина С. А. Механизм правового регулирования отношений несостоятельности (банкротства): дис… д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 443.].
Однако несмотря на это, следует упомянуть и о роли советского государства и права в части стабилизации экономических отношений: «В условиях планового ведения хозяйства (социалистической системы) устойчивость экономических структур практически всегда достигалась за счет влияния внешних факторов»[105 - Котляров М. А., Микульская М. П. Современные системы организации процедур банкротства кредитных организаций // Финансовая устойчивость организации. 2010. № 7 (31). С. 16.]. К мерам стабилизации относились: экономическая поддержка, предоставление дополнительных средств, планирование выгодных договоров, списание долгов, реорганизация, замена руководства и др. Следует заключить, что в отсутствии законодательства о банкротстве в советский период меры по стабилизации экономического положения субъекта экономической деятельности существовали, что также можно считать этапом развития современных пруденциальных мер.
Формирование банковского законодательства в том виде, в котором оно существует сейчас, началось сравнительно недавно, в 1987–1991 гг.[106 - Зайцев А. В. Правовые механизмы предупреждения несостоятельности (банкротства) кредитных организаций: дис… канд. юрид. наук. М., 2009. С. 24.]. Именно тогда произошла банковская реформа, в ходе которой были приняты нормативные акты в области банковской деятельности, в частности, Закон СССР от 26 мая 1988 г. «О кооперации в СССР»[107 - Закон СССР от 26.05.1988 № 8998-XI «О кооперации в СССР» (ред. от 07.03.1991, с изм. от 15.04.1998) // Ведомости ВС СССР. 1988. № 22. Ст. 355. См.: Семенко А. Б. Законодательное регулирование кооперации как принципиально новой формы хозяйствования во второй половине 1980-х гг. и ее значение в либерализации экономических отношений в СССР // Общество и право. 2011. № 5 (37). С. 42.], в котором государство отказалось от монополии, в том числе и на банковскую деятельность, а также Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)»[108 - Закон РСФСР от 02.12.1990 № 394-1 «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 27. Ст. 358.] (далее – закон РСФСР о ЦБ) и Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР»[109 - Закон РСФСР от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности в РСФСР» (ред. от 24.06.1992) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1990. № 27. Ст. 357.].
Резкий переход от плановой экономики к рыночной привел к тому, что правовое регулирование не успевало за развитием экономических отношений, и тем более не было ни положительного, ни отрицательного опыта применения законодательства в сфере банкротства организаций, в том числе относящихся к специальным субъектам – кредитным организациям.
Как верно отмечается в литературе, принятый в 1992 г. закон «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» (далее – Закон о банкротстве 1992 г.) «представлял собой попытку объединить чисто эклектическим образом элементы различных систем несостоятельности (банкротства)»[110 - Мочальников И. В. Институт банкротства в России: проблемы формирования и направления совершенствования: дис. … канд. экон. наук. М., 2000. С. 51.].
Доктринально обосновано, что «все действующие в настоящее время в странах с рыночной экономикой системы банкротства хозяйствующих субъектов представляют собой определенный баланс интересов кредитора и должника. В зависимости от этого выделяют „продолжниковскую“ систему механизма банкротства, цель которой заключается в финансовом оздоровлении несостоятельного должника, и „прокредиторскую“, согласно которой банкротство является способом возврата долгов кредиторам»[111 - Волков Л. В. Особенности банкротства российских предприятий: дис. … канд. экон. наук. М., 2001. С. 31.]. В более поздних исследованиях, несмотря на совпадение критерия деления – целевая направленность законодательства – в части преимущественной защиты либо интересов кредиторов, либо должника, проводится более подробная дифференциация систем механизма банкротства. Например, С. А. Карелина выделяет следующие системы несостоятельности:
1) радикально прокредиторскую, с основной задачей удовлетворения требований кредитора и игнорированием остальных участников процесса;
2) умеренно прокредиторскую, характеризующееся удовлетворением интересов кредитора и других участников процесса;
3) нейтральное законодательство, стремящееся учесть интересы и должника, и кредиторов; представляет собой правовую систему «золотой середины»;
4) умеренно продолжниковскую, преимущественно защищающую интересы должника, который по тем или иным причинам попал в тяжелое финансовое положение;
5) радикально продолжниковскую систему[112 - Карелина С. А. Механизм правового регулирования отношений несостоятельности (банкротства): дис. … д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 56, 57.].
В условиях современного развития правового регулирования несостоятельности (банкротства) можно констатировать, что российское законодательство о банкротстве относится в первой классификации к «продолжниковской» системе механизма банкротства, а во второй – к конгломерату двух систем или к правовой системе «золотой середины», которая учитывает интересы и должника, и кредиторов. Но возможности отнести российское законодательство к той или иной модели механизма банкротства способствовал достаточно длительный процесс развития социально-экономических отношений и их правовых форм.
Эволюция нормативного закрепления категории финансового оздоровления в российском постсоветском законодательстве. Специфика санационных мероприятий коммерческих банков заключается в обязательном характере их осуществления при возникновении ряда финансовых трудностей, а не обнаружения признаков банкротства, как предусмотрено в отношении иных юридических лиц[113 - Огородникова Ю. Н. Особенности финансовой санации и несостоятельности (банкротства) кредитных организаций в Российской Федерации // Актуальные проблемы формирования механизма функционирования финансового рынка РФ: сб. науч. ст. Пермь, 2012. Вып. 8. С. 59.].
Вряд ли можно полностью согласиться с утверждением, что финансовое оздоровление – новая процедура, которая была неизвестна постсоветским законам о банкротстве 1992 и 1998 г.[114 - Телюкина М. В. Комментарий к Федеральному закону от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (постатейный) // СПС «Консультант Плюс».].
Безусловно, финансовое оздоровление не устанавливалось как судебная или досудебная «банкротная» процедура. В законе о банкротстве 1992 г., и в законе 1998 г. «О несостоятельности (банкротстве)»[115 - Федеральный закон от 08.01.1998 № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // Собрание законодательства РФ. 12.01.1998. № 2. Ст. 222 (утратил силу).] отсутствовала правовая категория финансового оздоровления.
Однако, первое упоминание о финансовом оздоровлении в деле о банкротстве кредитных организаций (банков) встречается уже в Законе РСФСР о ЦБ, принятом после проведения банковской реформы в 90-х годах. Этим законом устанавливалось, что банк России предъявляет учредителям (участникам) банка необходимые требования. Первыми в списке этих требований стояли мероприятия по финансовому оздоровлению банка, в том числе по увеличению его капитала и изменению структуры его активов. Среди обстоятельств, при которых банк России предъявлял необходимые требования, в том числе и по финансовому оздоровлению, в ст. 33 Закона РСФСР о ЦБ были перечислены следующие: неисполнение предписаний Банка России, выявление нарушения нормативов, им установленных, причинивших ущерб банкам и клиентам, непредставление отчетности или представление недостоверной или вводящей в заблуждение отчетности, подведение итогов года с убытками и возникновения в связи с этим угрозы интересам вкладчиков и кредиторов банка, а также обнаружение других систематических нарушений.
Следует признать, что указанные меры, хотя и не именовались «мерами по предупреждению банкротства», но устанавливались Центральным банком РФ в качестве мероприятий банковского надзора в процессе осуществления банковской деятельности. Нам представляется, что, устанавливая такие мероприятия, Центральный банк РФ имел основной целью обеспечение устойчивости банковской системы в целом и кредитных организаций как ее составляющих – в частности.
Анализируя эту норму закона, можно сделать вывод о том, что финансовое оздоровление уже тогда предполагалось как мера предотвращения неплатежеспособности кредитных организаций, хотя и не использовалась как самостоятельная правовая категория с определенным содержанием. Основная сложность нормативного оформления категории «финансовое оздоровление» в законодательстве о банкротстве заключалась в ее экономической сущности, в необходимости использования при ее закреплении средств, не относящихся по содержанию к числу исключительно правовых, и не предусматривающих участие в их назначении или реализации суда. «Финансовое оздоровление в отношении кредитной организации осуществляется до подачи заявления о признании должника банкротом. Его цель – предупредить подачу заявления о признании кредитной организации банкротом путем восстановления платежеспособности. Контроль над проведением данной меры осуществляет Банк России, а не арбитражный суд»[116 - Кавелина Н. Ю. Комментарий к Федеральному закону от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» (постатейный) // СПС «Консультант Плюс».].
Однако при установлении в законе РСФСР о ЦБ возможности финансового оздоровления кредитных организаций, содержание финансового оздоровления не получило дальнейшего развития вплоть до 1995 г., когда ст. 75 указанного закона была изложена в новой редакции: «В случае нарушения кредитной организацией федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, предоставления неполной или недостоверной информации Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до одной десятой процента от размера минимального уставного капитала либо ограничивать проведение отдельных операций на срок до шести месяцев.
В случае невыполнения в установленный Банком России срок предписаний об устранении нарушений, а также в случае, если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков), Банк России вправе:… потребовать от кредитной организации… осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры активов»[117 - Федеральный закон от 02.12.90 № 394-1 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (ред. от 26.04.1995) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1593 (утратил силу).].
В отсутствие законодательного регулирования финансового оздоровления основными источниками нормативного закрепления мероприятий по финансовому оздоровлению выступали подзаконные нормативные акты, издаваемые ЦБ РФ. В частности, для конкретизации мероприятий по финансовому оздоровлению ЦБ РФ в своем указании от 22.11.1996 № 363 устанавливал типовую форму плана санации (финансового оздоровления) кредитной организации[118 - Указания Банка России от 22.11.1996 № 363 (ред. от 30.04.1997) «О планах санации кредитных организаций» // Вестник Банка России. 1996. № 66.].
В дальнейшем ЦБ РФ последовательно разрабатывались также методические рекомендации по составлению планов санации кредитными организациями, а также конкретизировались сами мероприятия по финансовому оздоровлению кредитных организаций, среди которых были: участие акционеров и третьих лиц в финансовом оздоровлении, сокращение расходов, использование дополнительных источников доходов, реализация имущества и других активов кредитной организации и другие мероприятия. При этом важным представляется нормативное указание на основные цели мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации: «восстановление собственного капитала кредитной организации до величины, при которой будут выполняться обязательные экономические нормативы, и возврат кредитной организации к нормальной и устойчивой работе»[119 - Письмо Банка России от 30.04.1997 № 443 «О методических рекомендациях по составлению планов санации кредитными организациями» // Вестник Банка России. 1997. № 28.]. Впоследствии ЦБ РФ был принят ряд подзаконных нормативных актов, которые подробно описывали механизмы мероприятий по финансовому оздоровлению кредитных организаций[120 - См., напр.: Указание Банка России от 08.07.1998 № 283-У «О внесении дополнения в Положение Банка России от 25.06.1998 № 38-П „О порядке предоставления Центральным банком Российской Федерации кредитов кредитной организации, осуществляющей мероприятия по санации проблемной кредитной организации“» // Вестник Банка России. 1998. № 47; Письмо Банка России от 21.07.1999 № 212-Т «О внесении изменений и дополнений в указания оперативного характера от 23.04.99 № 136-Т „О порядке инициирования отзыва у кредитных организаций лицензии в соответствии с пунктами 5, 6 и 7 статьи 20 Федерального закона „О банках и банковской деятельности“» (документ опубликован не был) // СПС «КонсультантПлюс» (утратил силу); Указание Банка России от 27.09.1999 № 647-У «О внесении изменений и дополнений в Инструкцию Банка России от 31.03.97 № 59 „О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности“» // Вестник Банка России. 1999. № 61.].
Подобные установления подзаконными нормативными актами в последующем способствовали позитивации категории финансового оздоровления в специальном, «банкротном» законодательстве.
Законом о банкротстве 1992 г. не вводилась категория финансового оздоровления, но использовалось понятие «санация», которое в подзаконных актах, принятых Банком России, употреблялось в качестве синонима финансового оздоровления. Порядок проведения санации регламентировался ст. 13 указанного закона, сама процедура санации применялась по назначению суда и им же контролировалась: «основанием для проведения санации является наличие реальной возможности восстановить платежеспособность предприятия-должника для продолжения его деятельности путем оказания предприятию финансовой помощи собственником и иными лицами».
Законом о банкротстве 1998 г. «О несостоятельности (банкротстве)» термин санация был заменен «досудебной санацией», где она уже выступает как мера по восстановлению платежеспособности должника, принимаемая собственником имущества должника – унитарного предприятия, учредителями (участниками) должника – юридического лица, кредиторами должника и иными лицами в целях предупреждения банкротства (ст. 2). Как видим, содержание понятия санации значительно сузилось.
Досудебная санация применялась в отношении должника – унитарного предприятия как мера по восстановлению его платежеспособности. Как видим, ранее санация была установлена в качестве общей меры по предупреждению банкротства организации, направленной на восстановление платежеспособности организации. Представляется, что употребление санации в качестве синонима финансового оздоровления на ранних этапах формирования законодательства о банкротстве стало возможным, во-первых, из-за этимологии самого слова «санация», которое происходит от латинского sanatio – лечение, оздоровление, а, во-вторых, из-за отсутствия четкого правового оформления каждой из этих мер в качестве самостоятельных предупредительных процедур.
При анализе последовательности правового регулирования санации и финансового оздоровления, становятся очевидным их самостоятельное значение в процессе восстановления платежеспособности организаций, а также нежелательность подмены одного понятия другим.
В законе о банкротстве 1998 г. понятие финансового оздоровления не употреблялось ни в качестве мероприятий по восстановлению платежеспособности организаций, ни в качестве самостоятельной меры по предупреждению банкротства организаций. С момента принятия этого закона стал возможен дифференцированный подход к банкротству разных категорий организаций, утративших свою платежеспособность. В частности, п. 3 ст. 1 этого закона устанавливал: «К отношениям, связанным с несостоятельностью (банкротством) кредитных организаций, настоящий Федеральный закон применяется с особенностями, установленными федеральным законом о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций».
На основе этого закона был принят федеральный закон от 25.02.1999 № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»[121 - Федеральный закон от 25.02.1999 № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 9. Ст. 1097.], особенностью которого явилось детальное правовое регулирование мер по предупреждению банкротства кредитных организаций, в том числе финансового оздоровления. Статья 3 названного закона устанавливает первой среди мер по предупреждению банкротства кредитных организаций финансовое оздоровление. А далее в тексте закона финансовому оздоровлению как мере предупреждения банкротства кредитной организации посвящена глава вторая, где конкретизированы и детализированы непосредственно меры финансового оздоровления. Следует согласиться, что «изначально в основу мер по предупреждению банкротства положен следующий принцип: бремя устранения финансовой несостоятельности лежит, прежде всего, на их владельцах. Государство через систему банковского надзора осуществляет лишь административные меры в этой сфере. Задача надзорного органа – своевременное выявление проблем, указание на них руководителям и акционерам банка, а также активный контроль за дальнейшим развитием ситуации»[122 - Турбанов А. В. Участие Агентства по страхованию вкладов в предупреждении банкротства кредитных организаций // Деньги и кредит. 2009. № 3. С. 9.].
При этом законодательному закреплению финансового оздоровления именно как меры предупреждения банкротства кредитных организаций предшествовал долгий процесс формирования финансового оздоровления в таком качестве на уровне подзаконных нормативных актов.
При этом следует отметить, что финансовое оздоровление кредитной организации, хотя имеет в своем генезисе досудебную санацию, предусмотренную законом о банкротстве 1998 г., имеет более широкое содержание, чем предупредительные меры банкротства организации-должника.
В законе о банкротстве 1998 г. встречается термин финансовое оздоровление. Этим законом предусматривалось наличие органа по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению, который проводит государственную политику по предупреждению банкротства, а также обеспечивает условия реализации процедур банкротства (ст. 25). Далее в соответствии со ст. 26 рассматриваемого закона предусматривается, что учредители должника, собственник имущества унитарного предприятия, кредиторы и иные лица по соглашению с должником вправе до момента подачи в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом принимать меры, направленные на финансовое оздоровление должника.
В юридической литературе обосновано мнение, согласно которому «финансовое оздоровление предоставляет должнику дополнительные возможности для восстановления платежеспособности, т. е. введение этой процедуры усиливает продолжниковую направленность законодательства (система, установленная одноименным Законом 1998 г., может быть охарактеризована как нейтральная с некоторыми прокредиторскими элементами)»[123 - Телюкина М. В., Ткачев В. Н., Тарасов В. И. Финансовое оздоровление как пассивная оздоровительная процедура // Адвокат. 2003. № 12. С. 20.].
Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Закон о банкротстве 2002 г.) ввел институт финансового оздоровления как одну из процедур банкротства для всех организаций-должников[124 - Федеральный закон РФ от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 43. Ст. 4190.]. Мы должны отметить очевидное преимущество нового законодательства о банкротстве организаций в целом, которое заключается в его наиболее реабилитационном характере. В частности, это проявилось и в правовой регламентации финансового оздоровления. В. В. Витрянский относит появление новой реабилитационной процедуры финансового оздоровления организаций к числу концептуальных изменений правового регулирования несостоятельности[125 - Витрянский В. В. Новое в правовом регулировании несостоятельности (банкротства) // Хозяйство и право. 2003. № 1. С. 6.]. При этом в специальном законодательстве о банкротстве кредитных организаций финансовое оздоровление продолжало рассматриваться как одна из мер предупреждения банкротства.
