Коллектив авторов "Прокурорский надзор и особенности обеспечения законности в период кризисных явлений в экономике"

§ 1.2. Факторы, детерминирующие социальную напряженность в период кризисных явлений в экономике

Главная цель общественного развития – поддержание достойного уровня жизни граждан, их материальной обеспеченности

. Финансово-экономический кризис, сопровождаясь политической и экономической нестабильностью, падением производственной активности, уменьшением бюджетных доходов и расходов влечет негативные социальные последствия в виде снижения уровня жизни, утраты прежней системы социальных гарантий, девальвации ценностных ориентиров правомерного поведения и пр.

Современные экономические кризисы актуализируют теорию социального государства, повышают ответственность государства за сохранение социальной стабильности и безопасности общества в условиях негативной экономической динамики. Кризис поднимает проблему сокращения государственных расходов, отказа от поддержки иждивенческих настроений в разных социальных группах

.

Кризис неизбежно влечет за собой проблемы с реализацией прав человека и гражданина, усиливая разрыв между провозглашенными Конституцией Российской Федерации правами граждан, особенно в социальной сфере, и их реализацией. Под угрозой срыва оказывается выполнение ряда социальных обязательств

. На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований под кризисный удар попадают целевые программы социальной направленности. Например, в период разгара кризиса 2016 г. такие программы были полностью либо частично «заморожены»

.

По результатам проведенного в рамках данного исследования анкетирования наибольшему риску распространения нарушений в период кризисных явлений подвержены такие сферы социальной жизни как трудовые отношения (60,8 %), социальное обеспечение и социальная защита (42,3 %), занятость (самозанятость) (20 %), здравоохранение (19,8 %).

Несмотря на то, что Правительством Российской Федерации разрабатывается и реализуется комплекс антикризисных мер, степень защищенности конституционных прав остается неравномерной, а негативное влияние кризисов на социальную ситуацию в России порождает многочисленные факторы социальной напряженности, которые носят политический, экономический, социальный, национальный, экологический, культурный характер. Совокупность этих факторов обуславливает рост социальных конфликтов.

Серьезным политическим фактором, имеющим ярко выраженные негативные последствия, является принятие непопулярных в обществе, жестких управленческих мер по преодолению негативных последствий кризисных явлений, перераспределение бюджетных средств прежде всего в целях защиты национальной безопасности, а нередко в интересах крупного бизнеса, который владеет мощными рычагами для лоббирования своих интересов, что приводит к свертыванию социальных программ, увеличению налогового бремени на средний и мелкий бизнес, росту цен и инфляции, безработице. Кроме того, крупный бизнес, ориентированный на получение государственных заказов, стремится возместить свои потери от кризиса, находя новые сферы приложения своих усилий

. В социальной сфере происходит отвлечение огромных средств от целей общественного развития, и как итог, обостряется бюджетный кризис и власть становится не способной решать социальные проблемы.

Так в период проявления кризисных явлений последних лет средствами для экономии государственных средств и снижения государственных расходов на социальные нужды стали модернизация здравоохранения в виде ее оптимизации, привлечение граждан к софинансированию расходов на здравоохранение, увеличение доли платных услуг, повышение пенсионного возраста.

С началом экономического кризиса в бюджетах всех уровней остается значительно меньше средств, с помощью которых можно было бы удовлетворять социальные запросы населения. В связи с чем государство, стремясь сократить бюджетные расходы, ограничивает возможности развития системы социальной помощи по видам и кругу объектов, которым она адресована; приступает к реорганизации систем здравоохранения, образования и других отраслей, что вызывает неудовлетворенность населения в объеме, качестве и доступности социальных услуг, необходимости доплачивать за них, что в свою очередь порождает обеднение населения с сопутствующими последствиями.

Закрытие медицинских учреждений, сокращение медицинских работников и времени пребывания больных в стационаре, падение реального уровня зарплат медиков, обсуждение на государственном уровне планов по ограничению количества бесплатных посещений медучреждений и вызовов «скорой помощи» для работающих граждан

– все эти факторы негативно влияют на общественные настроения, снижают социальную поддержку преобразований, проводимых в стране.

Еще одна опасность заключается в том, что в условиях сокращения ресурсов, вызванного спадом экономики, в период кризисных явлений государство не только не может урегулировать социальную напряженность путем финансовых вливаний, но, напротив, вынуждено сокращать собственные расходы и увеличивать налоговую нагрузку. Это ведет к реформированию отдельных отраслей экономики, обострению социальных проблем, что способно привести к массовым протестным акциям, ярким примером которых явились в последние годы забастовки учителей, врачей и противников пенсионной реформы.

В числе политических факторов также следует рассматривать и коррупцию во властных структурах, неудовлетворенность деятельностью органов государственной власти и правоохранительных органов, а также органов местного самоуправления, утрату доверия к ним, а также к различным политическим и гражданским институтам. Эти явления, постоянно присутствующие в обществе, обостряются в период нестабильности и кризисов из-за обострения социально-экономических противоречий, роста напряженности, необходимости проведения политики непопулярных решений, ослабления действия привычных механизмов и регуляторов общественной жизни.

Политические факторы непосредственно влияют на экономическую политику и порождают экономические факторы социальной напряженности, тесно переплетающиеся и связанные с факторами социальными, среди которых следует выделить рост цен, девальвацию национальной валюты, снижение занятости, рост бедности и безработицы, сокращение официальной внешней трудовой миграции и рост теневой миграции; снижение реального уровня заработной платы, размеров пенсий и других денежных выплат; задержки с выплатой заработной платы и др.

По мнению респондентов, принявших участие в опросе в ходе проведения данного исследования, наиболее значимыми социальными факторами в кризисные периоды являются: безработица (77,5 %), уменьшение доходов населения, обнищание (73,9 %), инфляция, рост цен на товары, работы, услуги (55,7 %), миграция населения, приток дешевой рабочей силы из иных регионов и государств (23,4 %).

В сфере трудовых отношений факторами социальной напряженности выступают невыплата заработной платы, общее снижение уровня оплаты труда из-за изменения системы оплаты труда, отсутствия индексации, снижения покупательной способности граждан. Увеличение НДС и тарифов влечет рост цен на продукты и услуги ЖКХ, нарушения условий труда, особенно по несоблюдению режима рабочего времени и увеличению нагрузки, сокращение, увольнение работников, ликвидация предприятий, учреждений и организаций, угрозу банкротства.

Все эти явления представляют собой негативные факторы в сфере трудовых отношений и ведут к росту социальной напряженности и обострению социально-трудовых конфликтов.

Так, в период с 2016 по 2018 гг. практически в два раза выросла средняя вовлеченность работников в социально-трудовые конфликты – с 24 % в 2016 г. до 42 % в 2018 г.

В 2018 г. уровень бедных, т. е. части населения, у которой денежные доходы ниже величины прожиточного минимума, в целом по стране составил 12,9 %, тогда как в 2012 г. число таких лиц было 10,7 %.

Доля населения, имеющего доходы ниже границы бедности, установленной на международном уровне с учетом паритета покупательной способности составила в 2018 г. 13,2 %, что выше показателей 2012 г. на 2,5 %

.

Недостаток финансовых средств в бюджетах субъектов Российской Федерации приводит к несбалансированности и дефициту финансирования территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. Непродуманная социальная и кадровая политика имеет следствием недостаточный уровень качества первичной медико-санитарной помощи и ее малой доступности для населения.

На фоне общего обеднения и истощения социальных ресурсов возрастает социальная нагрузка, снижается уровень социальной защиты населения, что проявляется в неудовлетворительной работе органов здравоохранения, отсутствии доступного жилья; необеспеченности населения и низком качестве работы организаций здравоохранения, образования, дошкольного воспитания, культурного досуга; неоправданной и необоснованной дороговизне жилищно-коммунального обслуживания; этнических противоречиях.

Негативное влияние названных факторов приводит к высокому уровню заболеваемости и смертности населения, низкому уровню рождаемости.

Так, рождаемость в 2017 г. упала до минимума за последние 10 лет

, и даже снижение смертности не помогло сохранить естественный прирост населения, а ожидаемая продолжительность жизни в России (72 года) значительно ниже средней продолжительности жизни в западных странах Европы (77–82 года)

.

Проблемы с получением услуг здравоохранения провоцируют рост заболеваемости в стране. С 2012 г. значительно выросло число лиц, инфицированных вирусом иммунодефицита человека, количество заболеваний системы кровообращения возросло на 20,4 %, число больных со злокачественными новообразованиями – на 14,5 %, уровень заболеваемости сахарным диабетом увеличился на 23 %. Отмечается распространенность других алиментарно-зависимых заболеваний, в том числе ожирения. В рационе питания взрослого населения ряда субъектов Российской Федерации наблюдается дефицит витаминов и микроэлементов.

Проблематичность получения полноценной бесплатной медицинской помощи привела к тому, что граждане стали чаще обращаться к платной медицине: в период с 2012 по 2017 г. объем платных медицинских услуг вырос в 1,9 раза и составил 626,6 млрд рублей. Расходы граждан на приобретение лекарственных препаратов и медицинских изделий выросли с 713,3 млрд рублей до 1254,1 млрд рублей, из них на приобретение лекарственных препаратов – с 598,1 млрд рублей до 1027,2 млрд рублей

.

Все это порождает недовольство населения, например, уровень удовлетворенности граждан качеством медицинской помощи в 2017 г. составил уже 39,9 %

.

Следствием влияния кризисных факторов стало падение качества жизни – алкоголизм, наркомания, усложнение криминальной обстановки, что, безусловно, ведет к росту социальной напряженности и протестной активности.

Из-за отсутствия средств, переключения внимания на решение неотложных жизненно важных проблем общества конструктивное разрешение других государственных задач в период кризисов отодвигается на задний план. Так остаются без должного внимания экологические проблемы, утилизация отходов, их переработка и складирование проводятся с нарушением установленного порядка: без проведения оценки воздействия на окружающую среду, без общественных слушаний, экологических и градостроительных экспертиз

.

Ничто так не провоцирует социальные конфликты, как чувство неравенства и несправедливости. Одна из самых острых и злободневных проблем общества, находящегося в кризисе, социальное неравенство, означающее неодинаковый доступ больших социальных групп людей к экономическим ресурсам, социальным благам и политической власти. Социальное неравенство, имущественное расслоение становятся мощным фактором роста социальной напряженности.

Это связано с тем, что государство не всегда может обеспечить реализацию конституционных прав граждан при недостаточности необходимых финансовых и материально-технических ресурсов

.

Полагаем, однако, что в развитом социальном государстве степень реализации социальных прав не должна быть связана с финансовым положением страны. По этому поводу однозначно определил свою позицию Конституционный Суд Российской Федерации, заключив, что ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно лишь при соблюдении таких критериев, как соразмерность ограничений конституционно признаваемым целям и сохранение существа и реального содержания права. Конституционными основаниями для такой трактовки послужили положения ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации о том, что права человека могут быть ограничены только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционных ценностей, а также ч. 2 ст. 55, содержащей запрет на умаление прав и свобод человека и гражданина

.

Таким образом, позиция органов конституционного контроля особо подчеркивает, что вынужденное сокращение бюджетных расходов на социальные нужды должно быть пропорциональным, продиктованным чрезвычайной ситуацией и не может полностью освобождать государство от его обязательств перед гражданами.

Особенно болезненным для общества фактором социальной напряженности последних лет стало значительное повышение пенсионного возраста для всех категорий трудящихся. Решение о проведении пенсионной реформы вызвало массовые длительные акции протеста, остроту которых не удалось снизить даже путем применения политехнических и правовых технологий: объявлении пенсионной реформы накануне проведения всемирного чемпионата по футболу, в период которого было запрещено проведение акций протеста. Несмотря на искусственно-созданные препятствия социальное недовольство проявило себя в значительных масштабах в конце лета и осенью 2018 г., когда по всей территории Российской Федерации активно проходили акции протеста против повышения пенсионного возраста, всего было зарегистрировано более 680 протестных мероприятий

.

Необходимо иметь в виду, что степень значимости указанных факторов в разных регионах различается. Факторы, приоритетные в одном субъекте Федерации, оказываются незначимыми в другом.

Например, такой фактор, как этнические противоречия является одним из детерминирующих в большинстве регионов Южного федерального округа. Противоречия, основанные на почве национальных проблем, вызывают рост социальной напряженности, выраженной в разного рода негативной социальной активности, вплоть до проявления радикализма, религиозного экстремизма, мигрантофобии, шовинизма и расизма

.

Экологические факторы в период кризисов больший вес оказывают на социальную напряженность в промышленно развитых регионах, где загрязнение окружающей среды может достигать опасных уровней, вызывая рост заболеваемости и приводя к росту протестных акций. Этот фактор, постоянно присутствующий в современном обществе, существенно актуализируется в кризисные периоды.

В процессе развития российского общества с изменением социально-экономической ситуации в стране, факторы, определяющие социальную напряженность в регионах, и их весовые характеристики могут изменяться. Своевременное выявление факторов и очагов социальной напряженности позволяет предотвращать ее эскалацию и перерастание в социальные конфликты.

Таким образом, факторы социальной напряженности имеют многообразный и разноплановый характер, и могут лежать в сфере экономических, политических, социальных, культурных, экологических отношений.

Эффективному преодолению негативного воздействия рассматриваемых факторов может способствовать своевременное принятие соответствующих нормативных правовых актов.

Однако своеобразной преградой на пути законодательного воплощения позитивных инициатив в социальной сфере выступает конституционное требование, предусмотренное ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации, согласно которому законопроекты об изменении финансовых обязательств государства, а также законопроекты, предусматривающие расходы за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации (далее – Государственная Дума) только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Подавляющая часть законодательных инициатив в сфере социального обеспечения попадает в сферу действия указанного конституционного положения.

На уровень законов выходят только те законопроекты, которые либо внесены в Государственную Думу с положительным заключением Правительства Российской Федерации в части финансового обеспечения предлагаемых законодательных новелл, либо вносятся самим Правительством. В литературе отмечается, что сложившаяся модель законотворческого процесса может быть охарактеризована как «одноканальная», с доминированием одного из субъектов права законодательной инициативы

.

В контексте изложенного необходимо отметить, что социальная напряженность, как явление, стала актуальным предметом научного осмысления в российском обществе с началом перестройки, когда практически все слои населения утратили привычные экономические и социальные опоры. Как заключил в свое время В. Н. Кудрявцев, социальная напряженность, «представляет собой эмоциональное состояние в группе или обществе в целом, вызванное давлением природной или социальной среды, продолжающееся, как правило, в течение более или менее продолжительного времени. Напряженность может быть вызвана отнюдь не только стремлением достичь какой-либо цели, но и разного рода ошибками и некомпетентностью лидеров»

.

При формировании социальной напряженности в широких кругах населения утверждаются настроения недовольства положением дел в важных сферах политической, экономической и социальной жизни; снижается авторитет власти; в обществе возникает атмосфера массового беспокойства, эмоционального возбуждения. В условиях острой социальной напряженности: возрастает уровень конфликтности в межличностных отношениях; разрываются устоявшиеся социальные связи; ослабляется сдерживающее воздействие общественного мнения; активизируется вынужденная миграция населения.

Социальная напряженность характеризуется распространением настроений неудовлетворенности существующей ситуацией в той или иной жизненно важной сфере общественной жизни, под влиянием которых утрачивается доверие к властям, снижается авторитет власти и власть авторитета, появляется ощущение опасности, широкое хождение приобретают пессимистические оценки будущего. В обществе в целом, как и в отдельной территориальной общности, возникает атмосфера массового психического беспокойства, эмоционального возбуждения. На поведенческом уровне социальная напряженность проявляется как в стихийных массовых действиях, различных конфликтах, митингах, демонстрациях, забастовках и иных формах гражданского неповиновения и протеста, а также вынужденной и добровольной миграции в другие регионы и за границу

.

Социальная напряженность играет криминогенную роль в обществе, в связи с чем обоснованно отмечается, что в условиях острой социальной напряженности возрастает уровень конфликтности в межличностных отношениях; разрываются устоявшиеся социальные связи; ослабляется сдерживающее воздействие общественного мнения; активизируется вынужденная миграция населения. Не случайно, в связи с отчетливо прослеживающейся криминальностью социальной напряженности учеными обоснованно предлагается в системе мер противодействия преступности признать социальную напряженность в качестве криминогенного фактора, требующего учета и профилактического воздействия в рамках системы мер предупреждения преступности, наравне с экстремизмом, коррупцией, наркоманией, алкоголизмом и т. д.; определить на законодательном уровне понятие «социальной напряженности», предложить установить ответственность – дисциплинарную, административную и уголовную, за действия, приводящие к ее росту и, как следствие, совершению противоправных действий гражданами

.

Между тем социальная напряженность является необходимым элементом существования любого общества так как может мобилизовать массы, усилить позитивные процессы, например, экологическое движение

, благотворительные начинания, рост предпринимательской активности.

Немецкий социолог Р. Дарендорф полагал, что социальная напряженность зависит от типа общества, от степени его открытости и наличия в нем эффективных социальных лифтов. В условиях демократических режимов социальная напряженность и социальные конфликты снимаются через многообразные каналы взаимодействия населения и власти или через множество локальных конфликтов, не угрожающих существованию самой политической системы. В этих условиях социальные конфликты, как правило, проходят в рамках правового поля и не имеют разрушительных последствий. Более того, они сами обеспечивают сохранение политических свобод

.

Но если граждане не уверены в государственных гарантиях решения социальных проблем, когда общественное недовольство длится годами, а социальные проблемы не только не решаются, но продолжают накапливаться, обращения граждан игнорируются, конфликтные противоречия не разрешаются, а продолжают развиваться, то происходит рост уровня социальной напряженности, повышается уровень ее общественной опасности, что требует внимательного отслеживания, измерения и оценки, выявления причин роста, разработки мер профилактического характера

.

Между тем серьезной проблемой является отсутствие законодательного закрепления понятия «социальная напряженность» при том, что в современном законодательстве применение термина «социальная напряженность» является довольно распространенным. Эта правовая категория нашла свое отражение в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации

, федеральных законах

; в иных нормативных правовых актах: указах Президента Российской Федерации

; постановлениях Правительства Российской Федерации

; приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 15.03.2019 № 196 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан», в ведомственных актах

.

Несмотря на столь частое применение данного термина в нормативных правовых актах, в настоящее время ни в одном из них не сформулирована его дефиниция, а он сам употребляется как общепризнанный и не требующий пояснения.

Сложившаяся ситуация породила ряд проблем, связанных с использованием в нормотворческой деятельности наряду с термином «социальная напряженность» таких лексических образований, как «социальное бедствие», «социальный конфликт», «чрезвычайное положение», которые также неоднозначно понимаются учеными и практиками, что требует точного законодательного закрепления этого понятия.

В ежегодном докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Э. Памфиловой по итогам 2014 г. указывается, что социальная напряженность – это эмоциональное состояние общества или отдельных групп людей, характеризующееся недоверием, страхом, настороженностью, агрессивностью, которая возникает в результате разрыва между потребностями людей и их удовлетворенностью и может вести к возникновению конфликтов. Проявлениями социальной напряженности выступают рост неудовлетворенности условиями жизни, падение межличностного доверия в обществе, негативное отношение к мигрантам и т. д. Выявить и измерить уровень социальной напряженности помогут такие теоретические и эмпирические социологические методы – социологические опросы; наблюдение; анализ статистических данных; контент-анализ неофициальных и официальных документов, в которых могут получить выражение те или иные аспекты развивающейся социальной напряженности

.

В связи с изложенным полагаем необходимым законодательно урегулировать понятие «социальной напряженности», что потребует выработки критериев, индикаторов ее состояния, основываясь на которых можно составить общую картину этого явления в стране в целом и в отдельных ее регионах, разработать меры по снижению и преодолению негативных последствий кризисных явлений.

При этом совершенствование методологии анализа социальной напряженности, разработка методик определения ее уровня, тенденций развития и форм проявления выступает одним из важнейших условий осуществления контроля над ее состоянием, что особенно важно, поскольку в условиях неблагоприятных политических процессов любые действия, влекущие негативные последствия для социально-экономической обстановки, могут спровоцировать нарастание кризисных явлений, вызвать социальное напряжение в обществе и привести к социальному взрыву.