Столь узкий подход не приемлем для муниципального права, нормы которого предназначены для иных целей. Данная отрасль права состоит из федеральных, региональных и муниципальных правовых источников, регулирующих весьма широкий диапазон общественных отношений. При этом в юридической литературе обоснованно отмечается, что материальные и процессуальные нормы зачастую содержатся в одних и тех же источниках муниципального права. Вследствие этого они применяются в переплетении и взаимосвязи[54 - Авакьян С. А., Лютцер В. А., Пешин Н. Л., Сивицкий В. А., Тимофеев Н. С. Муниципальное право России: учебник. М., 2009. С. 20.].
Первую группу источников муниципального процесса составляют федеральные источники муниципального права, на основании которых осуществляются процессуальные действия и определяется их содержание. Это прежде всего Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В эту группу входят также иные федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, регулирующие муниципальные процессуальные отношения. Большое количество норм, регулирующих такие отношения содержится в Бюджетном, Градостроительном, Земельном кодексах РФ.
Особенность федеральных правовых источников проявляется в том, что в них содержатся отсылочные нормы, адресованные органам государственной власти субъектов Российской Федерации или органам местного самоуправления. Нередко отсылочные нормы указывают и на специальные законы федерального уровня. Так, например, согласно ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[55 - См.: СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.] и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Следовательно, без обращения к указанному Федеральному закону и к региональному законодательству население не может использовать закрепленное в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 право. Этим обусловлено принятие субъектами Российской Федерации собственных законов, регулирующих организацию местных референдумов. Такие законы приняты во всех субъектах Российской Федерации. Обращение, например, к Закону Псковской области от 12 февраля 2009 г. № 837-ОЗ «О местном референдуме в Псковской области»[56 - Псковская правда. 2009. № 30. 17 февр.] показывает, что в нем закреплен порядок выдвижения инициативы проведения местного референдума. Согласно статье 9 указанного Закона его инициировать могут как один гражданин РФ, так и группа граждан в составе не менее десяти человек, имеющих право на участие в местном референдуме.
Законы субъектов РФ и другие нормативные правовые акты регионального уровня, содержащие нормы, регулирующие муниципальные процессуальные отношения составляют региональную группу источников муниципального процесса. К числу таких законов относится, например, и Закон Чувашской Республики от 28 апреля 2004 г. № 2 «О местном референдуме и голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, отзыву депутата, члена выборного должностного лица местного самоуправления»[57 - СПС «КонсультантПлюс».], в котором четко описаны все процессуальные действия, необходимые для проведения местных референдумов и голосований. В его ст. 10, в частности, определен порядок сбора подписей в поддержку инициативы проведения местного референдума, в ст. 19 установлен порядок формирования участковых комиссий, в ст. 49
показаны особенности инициирования голосования, а в статье 49
– особенности определения результатов голосования.
Конкретное влияние на содержание муниципального процесса оказывают и муниципальные нормативные правовые акты. Прежде всего следует отметить, что нормы процессуального содержания имеются во всех уставах муниципальных образований. Кроме того, для регулирования процессуальной деятельности принимаются специальные муниципальные акты – регламенты и инструкции. К числу таких специальных процессуальных актов относится, к примеру, Регламент Совета депутатов города Ивантеевка[58 - СПС «КонсультантПлюс».], утвержденный решением Совета депутатов города Ивантеевки от 30 октября 2014 г. № 30/3. В этом нормативном акте, в частности, достаточно подробно расписан порядок проведения заседаний Совета депутатов. При этом определена процедура принятия решений на заседаниях Совета депутатов. Она предполагает заслушивание доклада по проекту решения, выступление с содокладом, ответы на вопросы депутатов и последующие прения. В Регламенте также определен порядок голосования, порядок проведения «Часа администрации», раскрыты другие процессуальные вопросы.
Предметом муниципального процесса, как правового института, является совокупность нормативных правовых актов, содержащих процессуальные нормы и определяющие порядок их реализации. Сущность муниципального процесса определяется, прежде всего, его целью. Именно цель является главным критерием разграничения различных видов общественно-полезной деятельности. Применительно к муниципальному процессу его непосредственной и основной целью является обеспечение реализации субъектами муниципальных общественных отношений своих полномочий по решению вопросов местного значения, а также иных вопросов в пределах их компетенции. Данная цель позволяет отличать муниципальный процесс от других видов общего юридического процесса.
При движении к указанной выше цели возникают процессуальные общественные отношения, которые в своей совокупности составляют объект муниципального процесса. Его содержанием являются нормативно обусловленные процессуальные действия, которые группируются по различным направлениям муниципальной деятельности и позволяют выделить, например, правотворческий и контрольный процессы. Учитывая неиссякаемые запросы субъектов муниципального права на такую деятельность, муниципальный процесс следует характеризовать как многофункциональную, цикличную, постоянно возобновляемую деятельность. Объект муниципального процесса расширяется за счет включения в него сложившихся в Российской Федерации действий, обусловленных местными обычаями и традициями.
Субъектами муниципального процесса являются население муниципального образования, граждане РФ как жители муниципальных образований, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Такое их положение обусловлено тем, что они являются непосредственными участниками деятельности по решению вопросов местного значение и иных вопросов, содержащихся в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3, которые должны решать органы местного самоуправления.
Де-юре основным субъектом муниципальных правоотношений является коллективный субъект муниципального права – население. Это подтверждается как положениями ст. 3 и 130 Конституции РФ, так и нормами Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В Конституции РФ и указанном Федеральном законе именно население призвано самостоятельно решать вопросы местного значения и названо основным субъектом местного самоуправления, а следовательно, и процесса его осуществления. Будучи наделенным материальными полномочиями по решению вопросов местного значения, население осуществляет определенные процессуальные действия для достижения этой цели. К таковым действиям, например, относятся процедуры организации и проведения местных референдумов, избрания и отзыва депутатов представительных органов муниципальных образований, реализации права правотворческой инициативы.
Однако основную деятельность по решению вопросов местного значения, а именно такая деятельность представляет собой содержание местного самоуправления, осуществляют органы местного самоуправления. И это вполне объяснимо. Органы местного самоуправления наделены широкими полномочиями по решению вопросов местного значения, имеют квалифицированный аппарат, располагают финансовыми и иными материальными ресурсами. Исходя из своей компетенции, органы местного самоуправления осуществляют соответствующие процессуальные действия. Необходимость таких действий, к примеру, возникает при решении вопросов территориальной организации местного самоуправления, в частности, для выявления мнения населения при решении вопроса о преобразовании муниципального образования. Как субъекты муниципальной процессуальной деятельности, органы местного самоуправления осуществляют процессуальные действия и при реализации иных материальных полномочий.
Основанием для включения граждан РФ в круг субъектов муниципального процесса также является их участие в решении вопросов местного значения. Выделение такого критерия как участие в решении вопросов местного значения обусловлено тем, что эти вопросы составляют содержание местного самоуправления, а деятельность по их решению определяет основное содержание муниципального процесса. Например, граждане проявляют себя как субъекты муниципального процесса при инициировании референдума на уровне муниципального образования. Осуществление данного вида непосредственной демократии в системе местного самоуправления сопряжено с множеством процессуальных действий без реализации которых невозможно проведение местного референдума… В частности, к таким действиям относятся действия по формированию инициативной группы референдума, осуществление агитационной работы во время подготовки организации местного референдума.
Органы местного самоуправления как субъекты муниципального процесса, к примеру, осуществляют процессуальные действия при принятии муниципальных нормативных правовых актов[59 - См.: Устав города Челябинска.], при проведении контрольных мероприятий[60 - См., напр., постановление Администрации городского округа Стрежевой от 18 января 2016 г. № 34 (в ред. от 05.09.2016) «Об утверждении Административного регламента осуществления муниципального земельного контроля в отношении расположенных в границах городского округа Стрежевой объектов земельных отношений». Режим доступа: http://admistrj. tomsk.ru (дата обращения: 18.01.2016); Постановление Администрации городского округа Жигулевск Самарской области от 29 января 2016 г. № 4нпа «Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории городского округа Жигулевск» // Жигулевский рабочий. 2016. № 24 (9878). 1 марта.], при организации отчетов перед населением[61 - См., напр., постановление мэра Ангарского муниципального района от 13 апреля 2009 г. № 1089 «О ежегодном отчете мэра Ангарского муниципального образования перед населением Ангарского муниципального образования за 2008 год» // Ангарские ведомости. 2009. № 14.]. Процессуальные действия осуществляют и должностные лица, к полномочиям которых относится участие в решении вопросов местного значения.
На муниципальный процесс влияют федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ. Такое влияние обеспечивается в процессе федерального и регионального правового регулирования местного самоуправления. Так, расширение федеральным законодателем компетенции органов местного самоуправления предполагает в то же время и утверждение новых процессуальных правил, применение которых обеспечивает реализацию новых полномочий. Без осуществления процессуальных действий невозможно исполнение органами местного самоуправления положений региональных законов. Таковые действия, к примеру, необходимы для получения согласия населения на объединение двух муниципальных образований. Об их значимости свидетельствует то, что, не имея соответствующего согласия населения, органы местного самоуправления не вправе воспользоваться предоставленным правом законодательной инициативы в законодательный орган субъекта Российской Федерации для принятия регионального закона о преобразовании муниципальных образований.
Для решения процессуальных задач используются общие методы правового регулирования муниципальных процессуальных отношений. Заметим, что под методом понимается совокупность способов, приемов и средств правового воздействия на волю и поведение отдельных граждан, их групп и должностных лиц с целью осуществления ими действий необходимых для получения требуемого результата. Наиболее важными методами правового регулирования являются императивный метод и диспозитивный метод[62 - См.: Теория государства и права: учебник для вузов / под общ. ред. О. В. Мартышина. М., 2007. С. 332.]. Они используются и при осуществлении муниципального процесса. При этом в рамках применения первого метода у участников муниципального процесса нет альтернативных вариантов поведения. Они должны строго исполнять соответствующую процессуальную норму. В свою очередь применение диспозитивного метода для решения вопросов процессуального обеспечения материальных полномочий участниками муниципального процесса всегда предоставляет возможность выбора наиболее оптимального варианта действий, что позволяет его применять при учете местных обычаев и традиций.
Наряду с названными методами, при осуществлении муниципального процесса используются метод убеждения оппонентов и метод согласования позиций его участников. Первый из этих методов широко применяется при обсуждении проектов муниципальных нормативных правовых актов на заседаниях представительных органов муниципальных образований, второй – во время рассмотрения спорных решений на заседании согласительной комиссии с целью достижения консенсуса между представительным органом и главой муниципального образования, который отказывается подписывать принятый представительным органом муниципальный нормативный правовой акт.
В целом использование всех названных выше методов позволяет участникам муниципального процесса получать желаемый результат от своих действий и достигать поставленные цели.
Основным элементом состава муниципального процесса являются действия. Они представляют собой физическое выражение процессуальной нормы в реальной действительности, а также исполнение неписанного правила, существующего обычая и традиции субъектами муниципального права. Осуществляя процессуальное действие, субъект муниципального права реализует собственную энергию, воздействует на окружающий его материальный мир и таким способом достигает желаемый результат. Особенностью основной массы процессуальных действий, направленных на функционирование местного самоуправления или создание условий для его осуществления является их соответствие нормативно установленному порядку. При этом наиболее значимые действия, а таких большинство, называются и описываются в нормативных правовых актах. Например, в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» называются и определяются действия органов публичной власти по формированию соответствующих избирательных комиссий, действия, обеспечивающие реализацию гражданами Российской Федерации права избирать и быть избранными, устанавливается порядок подведения участковыми избирательными комиссиями итогов голосования, раскрывается содержание многих иных процессуальных действий. Процессуальные нормы, описывающие процессуальные действия, включаются также в региональные законы, уставы муниципальных образований и другие муниципальные нормативные правовые акты. В связи с наличием большого количества процессуальных норм и соответствующих действий, касающихся сферы местного самоуправления, они классифицируются по направлениям и видам, о чем будет сказано ниже.
В целом, нормативно обусловленные действия населения, отдельных граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц муниципального уровня обеспечивают реализацию предоставленных им полномочий для решения вопросов местного самоуправления и иных вопросов, обусловленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Такой процесс является постоянно осуществляемым, возобновляемым видом деятельности и не прекращается после получения соответствующего результата, достигнутого посредством реализации субъектом муниципального права своего полномочия.
Устойчивость муниципального процесса обеспечивается его опорой на принципы местного самоуправления. В научной и учебной литературе достаточно полно охарактеризована система общих принципов местного самоуправления. Под общими принципами организации местного самоуправления понимаются закрепленные Конституцией РФ, федеральными законами коренные начала и идеи, лежащие в основе организации деятельности населения и формируемых им органов по самостоятельному осуществлению решения вопросов местного значения. Они являются обязательными ориентирами для всех субъектов муниципальных правовых отношений. К таким принципам относится принцип самостоятельности решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также принципы единства публичной власти, организационного обособления местного самоуправления, его органов в системе управления государством, взаимодействия с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций, многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления, законности в организации и деятельности местного самоуправления[63 - См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 3-е изд. М., 2010. С. 97.].
В эту группу мы относим и принцип взаимодействия органов публичной власти. Он проявляется в устойчивых связях органов государственной власти и органов местного самоуправления. Они взаимодействуют в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина, в правотворческой сфере, в сфере реализации целевых региональных и муниципальных программ, при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Практически все направления деятельности по решению вопросов местного значения и вопросов, закрепленных в ст. 14
, 15
и 16
Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ требуют применения обеспечительных мер, содержащихся в процессуальных нормах. Они необходимы и при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Следует заметить, что в литературе по муниципальному праву нет единства мнений о количестве общих принципов[64 - См.: Овчинников И. И. Муниципальное право: учебник. М., 2009. С. 94?106.]. Однако, очевидно, что независимо от их числа, во-первых, они являются основой для всех видов муниципальной деятельности, и, во-вторых, развиваются и конкретизируются в специальных принципах, характерных для ее отдельных видов. Специальные принципы отражаются на содержании каждого отдельно взятого вида деятельности по решению вопросов местного значения. Они позволяют выделить ее виды и направления, установить их цели.
По нашему мнению, к специальным принципам муниципального процесса относится принцип обеспечения реализации материальных норм, определяющих полномочия субъектов муниципального права, принцип поэтапного осуществления муниципальных процедур, принцип обязательности осуществления процедур, принцип целесообразности процессуальных действий, принцип равенства прав депутатов при принятии муниципальных нормативных правовых актов, принцип вовлеченности всех компетентных субъектов муниципальных правовых отношений в процесс принятия муниципального нормативного правового акта, принцип доступности участия в процессуальных действиях, принцип рациональности процессуальных правил.
Названные специальные принципы влияют на содержание муниципального процесса, определяют его основные признаки и содержания. Так, принцип обеспечения реализации материальных норм является фактором для определения порядка исполнения полномочий субъектов муниципальных правоотношений, принцип поэтапного осуществления муниципальных процедур ориентирует на последовательность обеспечительных действий при разработке и принятии муниципальных нормативных правовых актов, а также при контроле за их исполнением, принцип обязательности осуществления процедур устанавливает правовой режим процессуальной деятельности, принцип целесообразности ориентирует участников муниципальных правоотношений на выбор процессуальных действий, которые позволяют в рамках соблюдения законности выбрать оптимальный вариант решения конкретного вопроса местного значения. Применительно к процессуальной деятельности принцип равенства проявляется в равных возможностях муниципальных депутатов работать в представительном органе муниципального образования, принцип вовлеченности предполагает обеспечение участия всех заинтересованных лиц в решении вопросов местного значения. Из общего принципа гласности местного самоуправления вытекает принцип доступности информации субъектов муниципальных правоотношений о позиции каждого муниципального депутата при обсуждении проектов нормативных актов, а также в открытости официальных документов о работе органов местного самоуправления, о наполняемости и исполнении местных бюджетов. Принцип рациональности процессуальных правил ориентирует на закрепление в них наиболее оптимальных условий решения процессуальных задач.
Результативность муниципального процесса во многом зависит от условий, в которых он осуществляется. Под условиями муниципального процесса нами понимаются обстоятельства, от которых зависит реализация муниципальных процессуальных норм. К условиям осуществления муниципального процесса следует отнести императивно установленную в Конституции РФ обязательность местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, а также наличие системы нормативных правовых актов, регулирующих муниципальный процесс, наличие субъектов, наделенных полномочиями по осуществлению процессуальной деятельности, обеспечение судебной защиты участников муниципального процесса.
В совокупности условия муниципального процесса создают систему гарантий его осуществления. Муниципальные гарантии представляют собой защитные средства, предотвращающие отклонение от нормативно установленного порядка решения вопросов местного значения. Они обеспечивают реализацию процессуальных норм и предназначены для минимизации рисков нарушения порядка осуществления муниципального процесса, их эффективности, а также охраны правомерных действий участников правоотношений в сфере местного самоуправления. Процессуальными гарантиями, к примеру, являются право на прения на заседаниях органов местного самоуправления, право на переголосование по рассматриваемым ими вопросам, право на обжалование принятых решений, гласность деятельности органов местного самоуправления. Они стабилизируют муниципальный процесс, создают условия для обязательного исполнения процедурных правил, восстанавливают баланс прав и обязанностей субъектов муниципального права.
Анализ муниципального процесса показывает, что он осуществляется в условиях недооценки муниципальных процессуальных норм. Об этом свидетельствуют отсутствие специального нормативного правового акта федерального уровня, состоящего из совокупности процессуальных норм и предназначенного для обеспечения материальных норм, закрепляющих полномочия участников муниципальных правовых отношений. Не системно изложены процессуальные нормы в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 и в других федеральных законах, что затрудняет их применение на практике. Такие недостатки присущи также региональному законодательству и муниципальным нормативным правовым актам.
Очевидно, что для оптимизации муниципального процесса необходимо совершенствование законодательства в сфере местного самоуправления, регулирующего эту деятельность. Как нам представляется, прежде всего, целесообразно в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ объединить все содержащиеся в нем процессуальные нормы в отдельную главу. В дальнейшем можно было бы разработать и принять как федеральный, так и региональные муниципальные процессуальные кодексы.
Регулирование муниципальных процессуальных нормативных отношений следует совершенствовать и на муниципальном уровне посредством принятия органами местного самоуправления процессуальных нормативных актов, определяющих порядок решения каждого отдельно взятого вопроса местного значения и других вопросов, решать которые призваны органы местного самоуправления.
§ 3. Классификация муниципального процесса
Решение субъектами муниципального права вопросов местного значения предполагает осуществление нормативно определенных обеспечительных действий. Напомним, что такие действия составляют основное содержание муниципального процесса. Его содержание расширяется за счет действий, обеспечивающих реализацию органами местного самоуправления права решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, но закрепленные в ст. 14
, 15
и 16
Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, а также действий, обеспечивающих осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, закрепленных соответствующими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, совокупный массив содержания муниципального процесса весьма объемен, чем обусловливается целесообразность его классификации по частям, направлениям и видам. В их выявлении видится условие полной характеристики муниципального процесса. Научный интерес к определению классификации муниципального процесса определяется и тем, что ранее в юридической литературе этот вопрос не исследовался.
Представляется, что классификация муниципального процесса по частям, направлениям и видам (типам), процессуальной деятельности наиболее оптимальный способ охарактеризовать его содержание[65 - См.: Забелина Е. П. Классификация муниципального процесса // Местное право. 2017. № 3. С. 17?25.]. Под частью муниципального процесса мы понимаем его разновидность в контексте степени обязательности осуществления тех или иных процедур. На основе такого критерия нами выделяются обязательный муниципальный процесс, факультативный муниципальный процесс и дополнительный муниципальный процесс. Критерием классификации муниципального процесса может быть содержательная направленность процедур в их движении к конкретной цели, например, к принятию муниципального нормативного правового акта. На основании этого критерия выделяются муниципальный правотворческий процесс, муниципальный правоприменительный процесс, муниципальный контрольный процесс. Каждое из названных направлений подразделяется на сегменты, которые обусловлены предметом соответствующего процесса и его целью[66 - Подробно об этом в следующих главах настоящего издания.].
Содержание местного самоуправления достаточно четко определено в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и проявляется, как уже отмечалось, при решении вопросов местного значения, закрепленных в его ст. 14, 15 и 16 посредством осуществления населением и органами местного самоуправления процессуальных действий. К таким действиям в названном Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ относятся местные референдумы, голосования граждан, опросы граждан и другие действия, позволяющие выявлять волю субъектов муниципального права и оформить ее в правовом акте либо отразить в документе, содержащем информацию, необходимую для последующего принятия решения. Именно таким способом обеспечивается реализация населением и органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
В совокупности действия субъектов муниципального права, необходимые для решения вопросов местного значения и обусловленные обязанностью исполнения возложенных на них полномочий, составляют обязательный муниципальный процесс. Обязательный потому, что без осуществления необходимых действий субъекты муниципального права не смогут решать вопросы местного значения и исполнять закрепленные в ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ полномочия. По состоянию на 1 января 2018 г. на органы местного самоуправления возложено четырнадцать полномочий. Их на шесть больше по сравнению с первым перечнем полномочий, утвержденным Федеральном законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ на момент его вступления в силу. Это свидетельствует о тенденции расширения полномочий органов местного самоуправления и, соответственно, повышения востребованности муниципального процесса. В то же время полномочия органов местного самоуправления закреплены и в ст. 14, 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, на что обоснованно обращается внимание в юридической литературе[67 - См.: Овчинников И. И. Компетенция местного самоуправления (проблемы теории и практики правового регулирования). М., 2016. С. 66.]. Так, например, не вопросами, а полномочиями являются установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, а также утверждение правил благоустройства территории муниципального образования.
За пределами полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, определенных в названных статьях указанного Закона, находятся и некоторые исключительные полномочия представительных органов муниципальных образований. Такие полномочия закреплены в ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Это определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, определение порядка участия муниципального образования в организации межмуниципального сотрудничества, контроль за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Следует также отметить, что в ст. 36 названного Федерального закона закреплены некоторые полномочия глав муниципальных образований, включая обнародование нормативных правовых актов и издание нормативных правовых актов, которые направлены на решение вопросов местного значения.
Таким образом, перечень полномочий органов местного самоуправления гораздо шире, чем он определен в ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Для реализации всех предоставленных им полномочий также требуется процессуальное обеспечение, что влечет расширение содержания обязательного муниципального процесса.
В федеральном законодательстве имеются нормы, описывающие некоторые процессуальные действия. Такое правовое регулирование муниципального процесса является гарантией полного исполнения органами местного самоуправления своих материальных полномочий. Ярким примером указанной регламентации является реализация представительным органом муниципального образования полномочий по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений. Порядок принятия устава муниципального образования установлен в ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В ч. 4 данной статьи определены обязательные процедурные действия по обеспечению рассмотрения проекта устава муниципального образования. В частности, в ней записано, что не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования его проект подлежит официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Действия по их реализации входят в содержание обязательного муниципального процесса. Подобным образом решаются и вопросы рассмотрения проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Следует отметить, что названных в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ процессуальных действий, обеспечивающих обсуждение проекта устава муниципального образования, недостаточно для обеспечения его всестороннего рассмотрения максимально широким кругом жителей муниципального образования. Для этого требуется принятие трех муниципальных правовых актов, утверждающих процессуальные действия, составляющие порядок опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования, порядок учета предложений по проекту устава и порядок участия граждан в его обсуждении. Такая потребность выявляет важную особенность обязательного муниципального процесса. Этот процесс осуществляется в строгом соответствии с требованиями соответствующих процессуальных правовых актов.
Как уже отмечалось, органы местного самоуправления решают немало вопросов, не относящихся к вопросам местного значения, но имеющих важное социальное значение для населения муниципальных образований. Такие вопросы и права по их решению перечислены в ст. 14
, 15
и 16
Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Их реализация объективно требует применения процессуальных норм, закрепляющих конкретные процессуальные действия. Так, например, статьей 14
Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусмотрено право органов местного самоуправления городского и сельского поселений создавать музеи поселений. Чтобы обеспечить реализацию этого права следует разработать нормативные акты, определяющие порядок выделения земельных участков и помещений для соответствующих общественных нужд, установить порядок сбора, хранения экспонатов и проведения соответствующей экспертизы на предмет определения их художественной и исторической ценности, а также порядок организации и проведения экскурсий по музеям, обмена экспозициями с другими музеями. Без таких процессуальных актов вряд ли возможна полноценная реализация права органов местного самоуправления на создание музеев.
Анализ закрепленных в ст. 14
, 15
и 16
Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ прав органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что процессуальная деятельность потребуются и при решении иных вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений и других муниципальных образований. Она будет необходима, например, при регистрации органами местного самоуправления городского, сельского поселения права предоставлять гражданам жилые помещения муниципального жилищного фонда социального использования, а также при организации муниципальной пожарной охраны и создания условий для развития туризма. Процессуальные нормы упорядочивают такую работу, обеспечивают целенаправленность и достижение ожидаемого результата.
В целом, процессуальные действия, обеспечивающие реализацию прав органов местного самоуправления, которые содержатся в ст. 14
, 15
, 16
названного Федерального закона, составляют относительно обособленную часть муниципального процесса. Эту часть можно именовать как факультативный муниципальный процесс. Определение «факультативный» отражает суть деятельности, обусловленной реализацией положений указанных статей. В данном случае органы местного самоуправления самостоятельно решают вопрос о том, использовать или не использовать права, которые определены в перечисленных выше статьях Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
Из содержания муниципального процесса можно выделить и третью относительно самостоятельную часть, которую можно именовать дополнительным муниципальным процессом. Эта часть муниципального процесса состоит из процессуальных действий, используемых при исполнении органами местного самоуправления полномочий, закрепленных в федеральных и региональных законах о наделении их отдельными государственными полномочиями.
Специфика дополнительного муниципального процесса проявляется в том, что осуществляемые процессуальные действия обязательны для органов местного самоуправления, на которые возложена обязанность исполнить закон, возлагающий на них отдельные государственные полномочия. Содержание таких действий определяется непосредственно в соответствующем федеральном или региональном законе путем включения процессуальных правил. Обязанность утверждения таких законов закреплена в ч. 3 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В этой норме определены требования к федеральному закону, закону субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. При этом в таких законах следует определить способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая государственные минимальные социальные стандарты, а также порядок отчетности органов местного самоуправления по осуществлению переданных им отдельных государственных полномочий.
Законодательного регулирования процесса передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий не достаточно. В связи с этим в ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ вполне обоснованно установлено право органов исполнительной власти в пределах своей компетенции издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением. Такие акты повышают гарантии реализации соответствующих федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации в пределах, выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Данный вид муниципального процесса мы называем дополнительным потому, что в отличие от обязательного муниципального процесса, осуществляемого при решении вопросов местного значения, отдельные государственные полномочия могут и не передаваться органам местного самоуправления для исполнения.
Содержание дополнительного муниципального процесса может быть расширено в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в исполнении государственных полномочий, которые определяются федеральными законами, принятыми без учета требований ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В этом случае дополнительный муниципальный процесс будет регулироваться соответствующим решением представительного органа муниципального образования. Таким образом, исходя из предназначения процессуальных действий, в муниципальном процессе выделяются три части – обязательная часть, факультативная часть и дополнительная часть.
Большое практическое значение имеет разграничение муниципального процесса по содержательным направлениям. Содержательный критерий может использоваться для выделения направлений муниципального процесса при разработке и принятии муниципальных правовых актов, обеспечении их применения в практической деятельности органов местного самоуправления и при осуществлении контроля за деятельностью субъектов муниципального права. В связи с этим выделяются правотворческое, правоприменительное и контрольное направления муниципального процесса. Такое разграничение подтверждается относительно самостоятельными целями названных направлений муниципального процесса. Так, целью правотворческого муниципального процесса является обеспечение реализации субъектами муниципального права, закрепленных за ними полномочий по созданию нормативных правовых актов, целью муниципального правоприменительного процесса является обеспечение деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, контрольный муниципальный процесс имеет своей целью надлежащее исполнение ими материальных правовых норм. Данные направления муниципального процесса являются постоянными.
Его четвертым направлением является учредительный муниципальный процесс. В отличие от первых трех он проявляется периодически во время проведения выборов депутатов представительных органов муниципальных образований и при избрании населением глав муниципальных образований. В связи с этим учредительное направление муниципального процесса характеризуется в рамках реализации гражданами РФ права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Критерием для классификации муниципального процесса может быть вид нормативного правового акта, в котором определяются процессуальные действия по реализации материальных полномочий. По видам правовых источников можно выделить следующие виды муниципального процесса. Первый – международно-правовой муниципальный процесс. Его содержанием является реализация норм Европейской хартии местного самоуправления процессуального характера[68 - СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.]. Данная Хартия имеет институциональное и процессуальное значение. Она ориентируют законодателей различных государств на включение в соответствующие внутригосударственные законы норм, которые обеспечивают деятельность по формированию системы органов местного самоуправления, а также определяют формы их взаимодействия с иными органами публичной власти и общественными ассоциациями. На основе такой ориентации принимаются национальные законы, содержащие соответствующие процессуальные правила. Подтверждением этого суждения является, к примеру, ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления о праве местного населения на избрание членов Советов или на проведение референдумов.
Более широким по сравнению с международно-правовым видом муниципального процесса является федерально-правовой вид муниципального процесса. Критерием для выделения федерально-правового вида муниципального процесса является наличие федеральных источников, содержащих процессуальные правила или нацеливающих законодателя на их принятие. Так, ст. 130 Конституции РФ обусловливается потребность разработки принятия процессуальных правил, обеспечивающих участие граждан в референдумах, выборах и других формах прямого волеизъявления. Такие же правила необходимы и для обеспечения ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, в которой установлено, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения жителей соответствующих муниципальных образований.
В рамках классификации муниципального процесса на основе видов нормативных правовых актов необходимо отметить, что его федерально-правовой вид определяется федеральными законами, в которых закреплены полномочия органов местного самоуправления и реализация которых, обеспечивается процессуальными действиями. К таким законам относится, к примеру, Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»[69 - СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.]. В этом Законе, во-первых, имеются процессуальные правила, которые обязательны для исполнения органами местного самоуправления, в частности, устанавливающие процедуры приватизации имущественного комплекса муниципального унитарного предприятия. Во-вторых, названный Федеральный закон содержит статьи, ориентирующие органы местного самоуправления на самостоятельную разработку процессуальных правовых актов. Так, например, во исполнение его ст. 10 органы местного самоуправления должны определять порядок планирования приватизации муниципального имущества. В ст. 14 этого Федерального закона установлена их обязанность определять порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества.
Необходимость разработки процессуальных актов возникает также в случаях, когда в федеральных законах устанавливаются дополнительные полномочия органов местного самоуправления. В Федеральном законе от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»[70 - СЗ РФ. 2007. № 50. Ст. 6242.], к примеру, полномочия органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта закреплены в ст. 9 и 9
. Всего посредством принятия данного Закона федеральный законодатель возложил на органы местного самоуправления пятнадцать полномочий. Большинство из них могут исполняться посредством реализации соответствующих муниципальных правовых актов, содержащих процессуальные правила. К числу таких полномочий относятся, например, полномочия по организации проведения муниципальных официальных физкультурных мероприятий, организации физкультурно-спортивной работы по месту жительства граждан, а также утверждение порядка формирования спортивных сборных команд муниципальных районов и городских округов.
Процессуальные акты, обеспечивающие реализацию перечисленных полномочий, как нам представляется, также следует включить в перечень правовых актов, регулирующих дополнительный муниципальный процесс. Такие акты нужны и для реализации ст. 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[71 - СЗ РФ. 2007. № 46. Ст. 5553.]. Данной статьей Закона к полномочиям органов местного самоуправления отнесено осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения, установление порядка создания и использования, в том числе, на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения и ряд других полномочий, исполнение которых невозможно без определения процессуальных правил. Процессуальное обеспечение требуется и для исполнения полномочий органов местного самоуправления, закрепленных в Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»[72 - СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4873.], а также закрепленных в Бюджетном кодексе РФ и в ряде других федеральных законах[73 - СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.].
Согласно ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Непосредственно полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления определены в ст. 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В ее ч. 1 закреплено их право осуществлять правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в соответствующих субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных названным Федеральным законом. К числу таких случаев относится территориальная организация местного самоуправления. Законами субъектов Российской Федерации, к примеру, осуществляется наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения, а также установление и изменение их границ. Такой закон 21 декабря 2005 г. приняла, например, Курская областная Дума. Он называется «О порядке рассмотрения вопросов преобразования муниципальных образований в Курской области и изменения границ муниципального образования»[74 - Курская правда. 2005. № 263. 27 дек.]. Его реализация требует осуществления представительными органами муниципальных образований ряда процессуальных действий, в частности, для получения согласия населения соответствующих муниципальных образований на их объединение.
Данный пример не исключение. Анализ законов субъектов Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления показывает, что для их реализации необходимы правовые акты, устанавливающие процедурные правила деятельности органов местного самоуправления, а, соответственно, и действий по их исполнению. В связи с чем имеется возможность выделения такого вида муниципального процесса как региональный правовой муниципальный процесс. Он формируется из процессуальных действий, возникающих при исполнении органами местного самоуправления правил, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Органы местного самоуправления принимают собственные нормативные правовые акты, в том числе и процессуального содержания. Такая практика позволяет выделить в муниципальном процессе действия, обусловленные потребностью исполнения муниципальных правовых процессуальных актов. Муниципальные процессуальные действия, которые осуществляются в процессе реализации процессуальных правил, образуют локальный муниципальный процесс, который также является частью муниципального процесса. Эту часть муниципального процесса регулируют нормы регламентов представительных и иных органов местного самоуправления, а также принимаемые представительными органами муниципальных образований различные положения, например, о порядке реализации населением права на проведение местного референдума, о порядке опубликования муниципальных нормативных правовых актов и проведения опросов граждан[75 - См., напр., Решение Совета депутатов городского округа Котельники Московской области от 28 октября 2015 г. № 12/20 «Об утверждении Положения о порядке подготовки, вступления в силу и опубликования муниципальных правовых актов и иной информации органов местного самоуправления городского округа Котельники Московской области» // Котельники сегодня. 2015. № 52?53. 24 дек.; Решение Совета депутатов Центрального района города Челябинска от 25 декабря 2015 г. № 17/9 «О порядке опубликования муниципальных правовых актов Центрального района города Челябинска» // Вечерний Челябинск. 2015. № 1/1?2. 30 дек.; Решение Думы городского округа Самара от 26 октября 2006 г. № 313 (в ред. от 16.03.2017) «Об утверждении Положения „О порядке опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов городского округа Самара“» // Самарские известия. 2006. № 200 (4942). 28 окт.; Решение Думы городского округа Тольятти Самарской области от 6 февраля 2013 г. № 1100 (в ред. от 13.03.2017) «О Регламенте Думы городского округа Тольятти» // Городские ведомости. 2013. № 10 (1509). 12 февр. и др.]. Акты процессуального содержания принимают и местные администрации. Наличие таких актов позволяет выделить такой вид муниципального процесса как локальный муниципальный процесс.
Таким образом, муниципальный процесс имеет сложную содержательную структуру. Поэтому для его максимально полной и объективной характеристики целесообразна соответствующая дифференциация по степени обязательности, направлениям осуществления процессуальных действий, а также по видам нормативных правовых актов, определяющим такие действия либо возлагающим на субъекты муниципального права полномочия, которые исполняются посредством осуществления процессуальных действий. Предлагаемая дифференциация позволяет углубленно анализировать содержание муниципального процесса с целью его последующей корректировки. В этом имеется объективная потребность, так как многие процессуальные действия осуществляются субъектами муниципального права спонтанно, без должной нормативной основы, что принижает эффективность осуществления местного самоуправления, не дает ожидаемых результатов.
В целом классификацию муниципального процесса следует проводить на основе следующих критериев – степени обязательности исполнения процессуальных действий, содержательной направленности процессуальных действий и видов нормативных правовых актов, регулирующих муниципальные процедуры. На основе первого критерия выделяются такие части муниципального процесса, как обязательный муниципальный процесс, факультативный муниципальный процесс, а также дополнительный муниципальный процесс. Второй критерий позволяет выделить правотворческое, правоприменительное и контрольное направления муниципального процесса и разграничивать их на относительно самостоятельные сегменты. Исходя из третьего критерия, выделяются такие виды муниципального процесса как международно-правовой муниципальный процесс, федерально-правовой муниципальный процесс, регионально-правовой муниципальный процесс, локальный муниципальный процесс. Все перечисленные части, направления и виды муниципального процесса объединяет общая цель – процессуальное обеспечение реализации субъектами муниципального права своих материальных полномочий для создания благоприятных условий жизнедеятельности населения муниципальных образований.
Глава 2
Процессуальное обеспечение осуществления населением местного самоуправления
§ 1. Процессуальное обеспечение непосредственной муниципальной демократии
Сложившаяся на основе Конституции РФ концепция местного самоуправления во главу угла ставит население. Основанием для этого являются положения ст. 3 Конституции РФ о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Его укрепление обеспечивается статьями гл. 8 Конституции РФ. В ч. 1 ст. 130 основного закона раскрыто предназначение местного самоуправления в нашей стране – обеспечение самостоятельного решения вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Во второй части этой статьи определены организационно-правовые формы решения вопросов местного значения, а именно, установлено, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления. Право граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ закреплены как их конституционные права, что повышает значимость местного самоуправления.
Таким образом, на конституционном уровне не только закреплены конституционные права граждан РФ в сфере местного самоуправления, но и раскрываются организационно-правовые формы их реализации. Данный подход к определению права граждан РФ на осуществление местного самоуправления обусловливает необходимость его процессуального обеспечения в виде разработки и утверждения процедур референдума, выборов и других форм муниципальной демократии. Наличие такой потребности определяет значение муниципального процесса как вида общественно-полезной юридической деятельности, аккумулирующей совокупность процедур и других процессуальных действий.
Задача обеспечения реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления была закреплена в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370[76 - СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.]. В этом нормативно-директивном документе отмечалось, что ее решение обеспечивается реализацией права избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, осуществлением местного самоуправления через выборные и иные органы местного самоуправления, участием в решении вопросов местного значения путем прямого волеизъявления, а также путем организации и деятельности территориального общественного самоуправления.
Учитывая необходимость реализации ч. 2 ст. 131 Конституции РФ в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления предусматривалось законодательное определение порядка учета мнения населения при изменении границ муниципального образования. Для обеспечения реальных приоритетов населения в сфере местного самоуправления названными Основными положениями предусмотрено формирование механизмов контроля за эффективностью деятельности органов местного самоуправления со стороны населения и формирование механизмов ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением.
Решение указанных задач, на наш взгляд, предполагает использование процессуальных норм, определяющих порядок выборов в органы местного самоуправления, порядок проведения местных референдумов, порядок осуществления контроля населением за деятельностью органов местного самоуправления, а также закрепление правового механизма их ответственности перед населением.
Необходимость использования процессуальных норм для проведения в жизнь государственной политики в сфере местного самоуправления повышает значение муниципального процесса. Ведь, как отмечалось в первой главе настоящего исследования, осуществляемые на основе процессуальных норм действия составляют его основное содержание. Усиливает значимость ч. 2 ст. 130 Конституции РФ ее воспроизведение в ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В ней установлено, что граждане РФ осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Следует заметить, что в данной норме закрепляются не права граждан на осуществление местного самоуправления как это указано в названии ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, а формы их реализации. Данный вывод подтверждается тем, что, судя по конструкции этой нормы, в ней содержится ответ на вопрос: как граждане РФ должны осуществлять местное самоуправление? а не какими правами наделены граждане РФ для осуществления местного самоуправления? Следовательно, ч. 1 ст. 3 названного Закона относится к процессуальным, а не к материальным нормам.
