Государственный (муниципальный) контракт как вид гражданско-правового договора
Вадим Владимирович Крамской
Настоящее учебное пособие содержит в себе систематизированные сведения теоретико-прикладного характера с привнесением элементов энциклопедического знания по вопросам заключения, изменения и расторжения государственного (муниципального) контракта как головного института контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, изучаемой в рамках учебных дисциплин «Гражданское право», «Обязательственное право», «Предпринимательское право» студентами учебных программ бакалавриата и магистратуры по направлениям подготовки «Юриспруденция».Также положения настоящего учебного пособия будут интересны специалистам в сфере осуществления государственных (муниципальных) закупок как со стороны государственных (муниципальных) заказчиков, так и потенциальных поставщиков, подрядчиков, исполнителей.Рекомендовано Ученым советом Тамбовского государственного технического университета в качестве учебного пособия.
Вадим Крамской
Государственный (муниципальный) контракт как вид гражданско-правового договора
ПРЕДИСЛОВИЕ
За относительно недолгое время своего существования вступивший в силу с 1 января 2014 г. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее по тексту также – «Федеральный закон о контрактной системе») претерпел уже более 1000 изменений, внесенных в него. Безусловно, что не все из них можно отнести к числу прогрессивных нововведений, способствующих более полной реализации принципов открытости и прозрачности информации о контрактной системе, принципов эффективности осуществления закупок и обеспечения конкурентности данного процесса.
Такое колоссальное количество изменений, внесенных в названный федеральный закон отчасти можно отнести к непроработанности отдельных положений контрактной системы со стороны законодателя. Но не будет справедливым в полной мере признать причиной глобальных модификаций правовых институтов контрактной системы изначальное несовершенство закона. Во многом это связано не столько с юридико-техническими дефектами, сколько с перманентно изменяющейся рыночной конъюнктурой, влекущей за собой трансформацию общественных отношений в рассматриваемой сфере. Ввиду этого, принимая во внимание, ярко выраженный экономический характер Федерального закона о контрактной системе, становится объяснимым масштаб его редактирования. В этой связи фраза классиков марксизма о практике как критерии истины приобретает непревзойденное значение.
Анализируя характер изменений, внесенных в Федеральный закон о контрактной системе, можно увидеть, что в массе своей данные поправки направлены на уточнение положений институтов контрактной системы, связанных со сферой его применения, понятийным аппаратом, информационным обеспечением, включая электронный документооборот, мерами по защите внутреннего российского рынка, процедурами проведения конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), в том числе касающихся вопросов планирования закупок, обоснования, нормирования в сфере закупок, мониторингом и аудитом закупок, контролем в сфере закупок и процедурой обжалования действий (бездействия) заказчиков и иных участников контрактной системы.
Центральное место в контрактной системе отводится самому государственному (муниципальному) контракту, заключение и исполнение которого является итоговой стадией закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственно-муниципальных нужд, наступление которой олицетворяет собой завершение процесса административных процедур, совершаемых участниками контрактной системы.
Безусловно, являясь частью контрактной системы институт государственного (муниципального) контракта также претерпевает изменение нормативных положений, регламентирующих его отдельные аспекты. Однако в сравнении с масштабом изменений иных элементов контрактной системы правовое положение института государственного (муниципального) контракта в определенном смысле стабильно, что позволяет для целей настоящего учебного пособия выделить правила его заключения, изменения и расторжения. Их существо на протяжении срока действия Федерального закона о контрактной системе кардинальным образом не изменилось. Речь, в частности, идет о составе правового регулирования вопросов заключения, изменения и расторжения государственного (муниципального) контракта, процессуальных сроках заключения контракта (за исключением заключения контракта по результатам электронных процедур), его структурных элементов, порядка изменения и расторжения государственного (муниципального) контракта.
В данном учебном пособии приведен авторский взгляд на вопросы правовой жизни государственных (муниципальных) контрактов с позиций позитивистского подхода, преобладающего при разрешении спорных ситуаций применения положений законодательства о контрактной системе, в том числе при заключении, изменении и расторжении государственного (муниципального) контракта.
Справочно, в целях расширения знаний учащихся, каждый параграф настоящей работы сопровождается оговорками, содержащими правовые позиции правоприменительных органов государственной власти Российской Федерации по отдельным аспектам практики функционирования контрактной системы.
Представленные в настоящем учебном пособии положения о государственном (муниципальном) контракте несут в себе интерес как для участников контрактной системы со стороны заказчиков, так и для поставщиков (подрядчиков, исполнителей), поскольку одна и та же правовая норма одновременно является инструментом более полной реализации чьих-то интересов и барьером для реализации интересов других.
1. Государственный (муниципальный) контракт: общие положения
1.1. Понятие государственного (муниципального) контракта
Начиная разговор об институте государственного (муниципального) контракта, следует определиться с его понятием и правовой природой.
Государственный (муниципальный) контракт представляет собой соглашение, как правило, двух лиц, содержащее в себе гражданско-правовое обязательство, исполнение которого представляет для данных лиц взаимный интерес.
Справочно
В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 3 Федерального закона о контрактной системе государственный контракт, муниципальный контракт – гражданско-правовой договор, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества) и который заключен от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд.
При этом важно иметь в виду то обстоятельство, что в силу закона понятия «государственный контракт», «муниципальный контракт» и «контракт» в полной мере не являются одинаковыми.
Согласно пункту 8.1 части 1 статьи 3 Федерального закона о контрактной системе контракт – государственный или муниципальный контракт либо гражданско-правовой договор, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества) и который заключен бюджетным учреждением, государственным или муниципальным унитарным предприятием либо автономным учреждением, коммерческой организацией, не являющейся государственными (муниципальными) унитарными предприятиямии юридическими лицами, 100 процентов акций (долей) которых принадлежит Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, государственными корпорациями (компаниями), публично-правовыми компаниями, Фондом по сохранению и развитию Соловецкого архипелага.
Как можно увидеть, с одной стороны, понятия «государственный контракт», «муниципальный контракт» и «контракт» являются синонимичными, а, с другой стороны, отличие между понятиями «государственный контракт», «муниципальный контракт» и «контракт» проходит по признаку субъектного состава, участвующего в заключении контракта.
Тем самым всякий государственный (муниципальный) контракт, контракт имеет правовую сущность гражданско-правового договора, который может быть направлен на поставку товара, выполнение работы, оказание услуги и др.
Характер государственного (муниципального) контракта, контракта, в том числе его наименование как таковое, предопределен следующим:
одной из его сторон (заказчиком – инициатором заключения контракта) является публично-правовое образование в лице соответствующего органа публичной власти, либо государственной корпорации, либо публично-правовой компании, органа управления государственным внебюджетным фондом, либо казенного учреждения;
особым порядком заключения: посредством торгов или без проведения таковых, но с соблюдением определенной административной процедуры заключения контракта.
Несмотря на это, как и любой гражданско-правовой договор, заключаемый не в сфере действия Федерального закона о контрактной системе, он подчиняется установленным Гражданским кодексом Российской Федерации правилам, за исключениями, содержащимися в специальном законодательстве.
Так, в частности: в проекте каждого государственного (муниципального) контракта, контракта формулируются его существенные условия, в отношении него действуют правила об оферте и акцепте, моменте заключенности, предмет каждого государственного (муниципального) контракта, контракта формулируется, исходя из положений Особенной части Гражданского кодекса Российской Федерации, применительно к тому или иному виду договора: поставки, подряда, возмездного оказания услуг и др.
Однако принимая во внимание, что процесс заключения государственного (муниципального) контракта во многом отягощен административным элементом, в отношении него действуют и специальные правила, установленные Федеральным законом о контрактной системе, изданными в развитие его правовых норм подзаконными нормативными правовыми актами (постановлениями Правительства Российской Федерации, приказами Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации, Федерального казначейства и др.):
правила инициирования закупки (планирование);
правила формулирования потребности поставщика (подрядчика, исполнителя) в товаре (работе, услуге) – описание объекта закупки, в том числе с использованием каталога товаров, работ, услуг;
правила определения поставщика (подрядчика, исполнителя);
правила заключения контракта;
правила исполнения контракта, включая порядок оплаты предмета контракта и наступления ответственности за его нарушение;
правила учета заключенных контрактов в реестре контрактов;
правила изменения и расторжения контракта.
Таким образом, учитывая предпринятый законодателем подход к обозначению государственного (муниципального) контракта, контракта как разновидности гражданско-правового договора в настоящем учебном пособии далее будут описаны все его структурные элементы с позиций гражданского права. При этом для целей учебного пособия понятия «государственный (муниципальный) контракт» и «контракт» будут рассмотрены как синонимичные, поскольку принципиальной разницы в правилах их заключения, изменения и расторжения нет.
1.2. Правовое регулирование вопросов заключения, изменения и расторжения государственного (муниципального) контракта
Вопросы правового регулирования процедуры заключения, изменения и расторжения государственного (муниципального) контракта, с одной стороны, не представляют особой сложности, поскольку преимущественно массив правовых норм, регламентирующих соответствующие правоотношения сосредоточен в Федеральном законе о контрактной системе. С другой стороны, определенные трудности у правоприменителя с поиском и выбором правовых норм, содержащих правила заключения, изменения и расторжения государственного (муниципального) контракта, возникают, и обусловлены они спецификой законодательства о контрактной системе.
Согласно статьи 2 Федерального закона о контрактной системе законодательство о закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также самого Федерального закона о контрактной системе и иных федеральных законов, предметом правового регулирования которых являются общественные отношения, связанные с государственными (муниципальными) закупками.
К таковым можно отнести: Федеральный закон от 26 июля 2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции», Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе», Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др.
Кроме того, правовое регулирование общественных отношений, связанных с закупкой товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд находит свое отражение в подзаконных нормативных правовых актах таких, как правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос».
Справочно
В качестве примера названных правовых актов можно привести следующие:
распоряжение Президента Российской Федерации от 26 июня 2023 г. № 199-рп «Об организации в 2023 году дополнительного профессионального образования федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы в аппаратах федеральных судов» (в части заключения контракта с единственным поставщиком, подрядчиком, исполнителем);
распоряжение Президента Российской Федерации от 7 сентября 2019 г. № 295-рп Распоряжение Президента РФ от 7 сентября 2019 г. № 295-рп «Об определении единственных исполнителей осуществляемой Управлением делами Президента Российской Федерации в 2019 г. закупки работ по изготовлению почетных знаков и фрачных знаков лауреата Государственной премии РФ, кожаных футляров к ним и к наградным комплектам, рамок для дипломов лауреата, удостоверений к почетным знакам лауреата и дипломов лауреата Государственной премии Российской Федерации (в части заключения контракта с единственным поставщиком, подрядчиком, исполнителем);
постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2021 г. № 2571 «О требованиях к участникам закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации» (в части заключения контракта);
распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2018 г. № 824-р «О создании единого агрегатора торговли, с использованием которого заказчики вправе осуществлять закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в части заключения контракта);
приказ Минфина России от 17 декабря 2021 г. № 214н «Об утверждении Порядка осуществления территориальными органами Федерального казначейства санкционирования операций со средствами участников казначейского сопровождения» (в части сопровождения со стороны органов казначейства расчетов между сторонами по заключенному контракту);
приказ Федеральной антимонопольной службы от 11 февраля 2014 г. № 75/14 «Об осуществлении Федеральной антимонопольной службой и территориальными органами Федеральной антимонопольной службы полномочий по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в связи с вступлением в силу Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в части осуществления контроля положений, заключенных контрактов);
приказ Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» от 27 июня 2019 г. № 1/624-П «Об установлении порядка проведения закупок, участниками которых могут быть только субъекты малого и среднего предпринимательства» (в части заключения контракта);
приказ Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» от 22 апреля 2021 г. № 106 «Об утверждении типовых контрактов на оказание услуг в сфере космической деятельности» (в части заключения контракта).
Вышеназванные правовые акты относимы к федеральному правовому регулированию общественных отношений, связанных с закупкой товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд и заключением для этих целей контракта.
При этом в силу части 3 статьи 3 Федерального закона о контрактной системе регулирование данных общественных отношений возможно также на региональном уровне посредством принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации правовых актов в сфере действия контрактной системы и на местном уровне путем издания муниципальных правовых актов. Особое место в этом массиве нормативного правового регулирования занимают правовые акты органов публичной власти федеральной территории. Кроме того, отдельные аспекты, связанные с закупкой товаров, работ, услуг могут подпадать под действие международных правовых актов.
Справочно
В качестве примера названных правовых актов можно привести следующие:
постановление Правительства Тамбовской области от 4 октября 2022 г. № 9 «Об определении случаев осуществления банковского сопровождения контрактов, предметом которых являются поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения нужд Тамбовской области»;
постановление администрации города Тамбова от 25 мая 2020 г. № 2183 «Об утверждении перечня объектов капитального строительства, в целях архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта которых применяются отдельные особенности осуществления закупок и исполнения контрактов».
Особенность правового регулирования процесса заключения, изменения и расторжения контракта состоит в следующем:
1) законодательство о контрактной системе включает в себя как нормы федеральных правовых актов, так и региональных, включая правовые акты органов публичной власти федеральной территории, и местных;
2) данная дифференциация в законодательстве в большей мере влияет на процесс заключения контракта, нежели чем на процесс его изменения и расторжения, урегулированный преимущественно правовыми нормами Федерального закона о контрактной системе и Гражданского кодекса Российской Федерации.
Данные обстоятельства необходимо иметь в виду, осуществляя конкретную закупку с последующим заключением государственного (муниципального) контракта.
2. Государственный (муниципальный) контракт: юридико-технические правила составления
2.1. Форма государственного (муниципального) контракта
Любой акт человеческой деятельности находит свое отражение в объектах внешнего мира в определенной форме. Не является исключением в этом вопросе и заключение государственного (муниципального) контракта как соглашения лиц о взаимном установлении прав и обязанностей.
Форма государственного (муниципального) контракта представляет собой выражение воли его сторон, объективированной или необъективированной в документе.
Справочно
Согласно статьям 158 – 160 ГК РФ сделки совершаются устно или в письменной форме (простой или нотариальной). Сделка, для которой законом или соглашением сторон не установлена письменная (простая или нотариальная) форма, может быть совершена устно. Сделка в письменной форме должна быть совершена путем составления документа, выражающего ее содержание и подписанного лицом или лицами, совершающими сделку, либо должным образом уполномоченными ими лицами. Письменная форма сделки считается соблюденной также в случае совершения лицом сделки с помощью электронных либо иных технических средств.
Говоря о выражении воли сторон контракта в документе, речь идет о том, необходимо ли составление контракта в письменной форме, в том числе в электронной, либо контракт как соглашение лиц может существовать без таковой.
По общему правилу, действующему в рамках контрактной системы, обмен документами между сторонами при проводимых процедурах определения поставщика (подрядчика, исполнителя) осуществляется посредством единой информационной системы. Тем самым для целей обеспечения принципов открытости и прозрачности контрактной системы заключение контрактов в письменной форме презюмируется. Ввиду этого вопрос о выборе формы контракта по умолчанию решается в пользу варианта с письменной формой контракта, в том числе составленного в электронной форме. При этом необходимо учитывать следующее обстоятельство.
Согласно статье 24 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» определение поставщика (подрядчика, исполнителя) осуществляется как конкурентными способами, так и путем проведения закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Тенденция проведения конкурентных процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) идет по пути их электронизации – перевода процедур проведения торгов в электронный формат, свидетельством чему служит то обстоятельство, что до недавнего времени ряд процедур преимущественно проводился с подачей участниками контрактной системы предложений по условиям проекта контракта на бумажном носителе с заключением по их итогам контракта в бумажном виде. Это по большей части относилось к конкурсам, запросам предложений и котировок. Сейчас ситуация с проведением торгов в электронной форме и заключением контракта в электронной форме выглядит совершенно иным образом.
С вступлением в силу Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» контрактная система была дополнена таким институтом, как «Заключение контракта по результатам электронной процедуры». Институт заключения контракта по результатам электронной процедуры в действительности существовал и ранее, но не был таким систематизированным, каким он выглядит сейчас с учетом положений Федерального закона от 2 июля 2021 г. № 360-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступившим в силу с 1 января 2022 года.
Так, к примеру, процедура заключения контракта по результатам аукциона в электронной форме регламентировалась ранее статьей 70, которая была признана утратившей свою силу названным Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ. Сегодня заключение контракта в рамках контрактной системы происходит преимущественно только в электронной форме, за отдельными исключениями.
