Актуальные проблемы финансового права в условиях цифровизации экономики
Коллектив авторов
В монографии рассматриваются актуальные проблемы, связанные с влиянием процесса цифровизации на финансовое право, в том числе вопросы трансформации предмета названной отрасли российского права, на государственную финансовую политику, правовой статус субъектов финансовых правоотношений, финансовый контроль, бюджетные и налоговые правоотношения, механизм правового регулирования финансового рынка и денежного обращения.
Нормативные правовые акты приведены по состоянию на май 2020 г.
Монография будет интересна научным сотрудникам, аспирантам, студентам бакалавриата и магистратуры, исследователям, специализирующимся в области финансового права.
Актуальные проблемы финансового права в условиях цифровизации экономики. Монография
Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста РФ Е. Ю. Грачевой
Рецензенты:
Толстопятенко Г. П. – доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного и финансового права, декан международно-правового факультета Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России;
Кучеров И. И. – доктор юридических наук, профессор, заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации.
Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заведующей кафедрой финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), заслуженного юриста Российской Федерации Е. Ю. Грачевой.
ebooks@prospekt.org
© Коллектив авторов, 2020
© ООО «Проспект», 2020
Авторский коллектив
Арзуманова Л. Л., д-р юрид. наук, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 6;
Артемов Н. М., д-р юрид. наук, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 1 (в соавторстве с Е. Ю. Грачевой, А. А. Ситником);
Болтинова О. В., д-р юрид. наук, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 7 (в соавторстве с Е. Ю. Грачевой, О. С. Морозовой);
Горлова Е. Н., канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 4;
Грачева Е. Ю., д-р юрид. наук, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – введение, гл. 1 (в соавторстве с Н. М. Артемовым, А. А. Ситником), гл. 7 (в соавторстве с О. В. Болтиновой, О. С. Морозовой);
Гузнов А. Г., д-р юрид. наук, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 15 (в соавторстве с Т. Э. Рождественской);
Карташов А. В., канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 14;
Морозова О. С., канд. юрид. наук – гл. 7 (в соавторстве с О. В. Болтиновой, Е. Ю. Грачевой);
Мошкова Д. М., д-р юрид. наук, заведующая кафедрой налогового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 9;
Орлова Н. Ю., канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 11;
Петрова И. В., канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 8;
Рождественская Т. Э., д-р юрид. наук, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 15 (в соавторстве с А. Г. Гузновым);
Ситник А. А., канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 1 (в соавторстве с Н. М. Артемовым, Е. Ю. Грачевой), гл. 16;
Соболь О. С., канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 13;
Ткаченко Р. В., канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 3;
Цареградская Ю. К., д-р юрид. наук, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 2;
Чернобровкина Е. Б., канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 5;
Чеха В. В., д-р юрид. наук, доцент – гл. 10;
Ядрихинский С. А., канд. юрид. наук, доцент кафедры административного и финансового права Северо-Западного института (филиала) Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 12.
Введение
Социальные преобразования российского общества конца XX в., связанные с формированием рыночных отношений, вызвали к жизни необходимость использования публичной властью новых методов воздействия на общественные процессы, т. е. тех инструментов, правовое регулирование которых осуществляется нормами финансового права. Важнейшим направлением развития нашего государства является и формирование инновационной модели экономики, что ставит перед наукой новые задачи осмысления предназначения, социальной ценности права как регулятора общественных отношений.
Аналогичные задачи требуют своего решения и от науки финансового права, в первую очередь анализ изменений предмета правового регулирования, связанных с появлением новых видов общественных отношений, регулируемых финансовым правом, что свидетельствует о расширении предмета правового регулирования в современных условиях цифровой экономики. Одновременно мы являемся свидетелями того, как общественные отношения, которые ранее регулировались финансовым правом, приобретают новые черты и характеристики.
Осознавая значимость финансов в рыночной экономике, необходимость и потенциальные возможности финансово-правового инструментария по воздействию на общественные процессы, особенно востребованными стали исследования именно по финансовому праву, направленные на развитие финансового законодательства. Важнейшим стимулом развития и качественного преобразования финансового права стало принятие Конституции РФ 1993 г. и последовавшее за этим принятие, в частности, законодательства о банках и банковской деятельности, о страховании, налоговой системе, бюджетном процессе и бюджетном устройстве, о валютном регулировании и валютном контроле, которые легли в основу современного финансового законодательства. Были проведены две кодификации, связанные с принятием принципиально новых для нашей правовой системы Налогового и Бюджетного кодексов. В последние годы качественно обновилось банковское законодательство, сформировалась национальная платежная система.
Изменение экономического строя оказало влияние на предмет финансового права, которое осуществляет регулирование не только государственной финансовой деятельности, но и публичных финансов в целом. В теории финансового права, соответственно в финансовом законодательстве стала использоваться терминология: публичная финансовая деятельность, публичные фонды денежных средств, публичное страхование, публичные доходы, расходы, публичные юридические лица и т. п., что свидетельствует одновременно об изменении и расширении предмета правового регулирования. Появились ранее не известные нашей практике и законодательству, например, негосударственные пенсионные фонды денежных средств, фонд Агентства по страхованию вкладов и др., что потребовало принятие соответствующих законодательных актов, которые на основе использования методов публичного регулирования отношений способствовали реформированию всей финансовой системы общества и приведение ее в соответствие с рыночной экономикой.
Одним из важнейших направлений осуществления финансовой деятельности в условиях рынка стало реформирование всей системы финансового контроля. В условиях рынка государству, публичной власти необходимо сохранить свое социальное предназначение, что должно быть выражено и сформулировано в его экономической политике, направленной на обеспечение общесоциальных интересов. Прошедшие годы доказали, что забвение, отказ от контроля со стороны публичной власти приводит к серьезным негативным последствиям: усилению коррупции, финансовым злоупотреблениям, что создает угрозу национальной безопасности. Важной гарантией сохранения социальной направленности, экономической, а также социальной политики государства и муниципальных образований в процессе осуществления финансовой деятельности является усиление финансового контроля в целом.
В рыночных условиях, в условиях цифровизации экономики происходит не упрощение (можно говорить только о технологическом), а усложнение финансовой деятельности, которая охватывает не только государственную сферу, но и деятельность негосударственных организаций, предприятий различных форм собственности, иностранных инвесторов и т. п.
Данная монография, подготовленная преподавателями кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), созданной в 1994 г. и ставшей первой самостоятельной кафедрой на всем постсоветском пространстве, включает в себя материал по основным тенденциям развития институтов и подотраслей финансового права в условиях цифровизации экономики.
Заведующая кафедрой финансового права
Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ
Е. Ю. Грачева
Глава 1
Финансовое право в условиях цифровизации
Цифровая экономика, рассматриваемая экономистами в качестве продукта четвертой промышленной революции
, предполагает широкое внедрение в общественную жизнь новых технологий, имеющее своим главным итогом ускорение процесса обмена информацией. Именно информация становится основным продуктом и движущей силой экономических отношений нового типа.
Процесс цифровизации экономики, основанный на внедрении новых технологий, насчитывает уже несколько десятилетий. Начиная с середины XX в., электронно-вычислительные машины и связанные с ними технологии прошли значительный путь развития, который с точки зрения человеческой истории может считаться стремительным. Так, согласно эмпирическому наблюдению одного из учредителей компании Intel Г. Мура, количество транзисторов, размещаемых на кристалле интегральной схемы, удваивается каждые 2 года
(Закон Мура)
. Данный процесс, с одной стороны, ведет к увеличению вычислительных мощностей компьютерной техники, а с другой – ее миниатюризации. Все это в конечном итоге обуславливает тот факт, что цифровые технологии становятся доступными для широких слоев населения. Массовость их использования и является движущей силой цифровой экономики. В связи с этим можно говорить о том, что экономика начала приобретать цифровой характер в последнее десятилетие.
Современное общество находится лишь в самом начале пути формирования цифровой экономики. Особенностью текущего этапа развития экономики является не только внедрение уже существующих, но и осознание потенциала новых технологий (например, технологий больших данных (Big Data), нейротехнологий, технологии Блокчейн, роботизации и т. д.). Таким образом, можно прогнозировать, что в ближайшее время общественные отношения, связанные с использованием цифровых технологий, получат свое дальнейшее развитие.
Все вышеперечисленное, рождает новые, зачастую трудно разрешимые, вызовы для права как инструмента регулирования общественных отношений нового типа, и юридической науки, призванной выполнять прогностическую функцию, связанную с оценкой существующих рисков внедрения новых технологий и выработкой эффективных подходов к их правовому регулированию.
При этом, как справедливо указывает Ю. И. Грибанов, «цифровая экономика не возможная без участия государства. Место государства в новой экономической реальности во многом будут определяться способностью качественного и оперативно влиться в глобальные процессы, связанные с созданием нового технологического уклада. Цифровизация дает большие преимущества, выступая драйвером экономического роста. Однако на этом пути необходимо, в первую очередь, защитить интересы граждан»
. Таким образом, развитие цифровой экономики невозможно без деятельного участия государства: как посредством правового регулирования общественных отношений нового типа, так и путем прямого финансирования мероприятий по цифровизации.
Согласно традиционному пониманию, финансы как экономическая категория представляют собой совокупность экономических отношений, связанных с аккумулированием, распределением (перераспределением) и использованием фондов денежных средств, а также контролем за их использованием. Как отмечает Э. Д. Соколова «финансы – экономическая категория, обусловленная объективными потребностями развития того общества, в котором существуют товарно-денежные отношения»
. Финансовые отношения являются видом экономических отношений.
Исходя из этого можно сделать вывод, что составляющие предмет отрасли российского финансового права общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления публичной финансовой деятельности, детерминируются господствующей в обществе моделью экономики. Через финансовую деятельность, как указывал Е. А. Ровинский, отражается взаимосвязь государства и экономики общества
. В связи с этим, цифровые технологии, воздействуя на экономику, влияют и на финансовое право (цифровые технологии —> экономика —> финансовое право).
Говоря о финансовом праве в условиях цифровизации экономики следует отметить, что новые технологии, с одной стороны, ведут к расширению предмета правового регулирования (например, рассматриваемая отрасль стала регулировать общественные отношения, складывающиеся в процессе обращения электронных денег), а с другой – являются инструментом, способствующим регулированию, администрированию, финансовому контролю и надзору. Так, например, активное внедрение информационных технологий в бюджетную, налоговую и другие сферы в целях повышения эффективности, в частности, бюджетного финансирования, налогообложения, их открытости для государственного и общественного контроля, объективно обуславливают необходимость уточнения правовых норм, регулирующих возникающие при этом отношения в рамках уже ранее регулируемых финансовых отношений, что свидетельствует об «углублении» предмета финансового права. Таким образом, можно проследить действие прямых и обратных связей в процессе правовой регламентации новых общественных отношений – право регулирует порядок применения инновационных технологий, которые, в свою очередь, регулируют применение других технологий.
Финансовая деятельность также может быть рассмотрена как вид управленческой деятельности – она носит властный характер, который проявляется в том, что в каждом конкретном случае она представляет собой вертикальную связь двух субъектов, из которых один осуществляет командную, координационную или контрольную работу по отношению к другому; имеет универсальный характер, проявляющийся в том, что финансовая деятельность осуществляется непрерывно и постоянно на всей территории государства; она основана на законе, то есть является планово-урегулированной. Использование цифровых технологий ведет к ускорению управленческого воздействия на пассивных субъектов в рамках финансовых отношений, а также ускорению получения информации по каналам обратной связи в процессе осуществления контроля.
В настоящее время в науке финансового права наблюдается экспоненциальный рост количества исследований, посвященных проблемам, связанным с влиянием процесса цифровизации на предмет отрасли финансового права. Безусловное лидерство занимает тематика криптовалют. В то же время следует понимать, что рассматриваемый процесс носит более широкий характер – он затрагивает все структурные элементы системы отрасли финансового права. Так, в настоящее время можно встретить научные работы, посвященные изучению влияния цифровизации на бюджетное право
, налоговое право
, правовой институт финансовых рынков
и т. д. Помимо отдельных научных статей, в свет выходят монографические исследования, в которых рассматриваются как отдельные аспекты изучаемого в данной главе процесса
, так и направленные на комплексную оценку
. В целом, можно констатировать, что современный этап развития науки финансового права характеризуется стадией первичного накопления знаний, формирования новых теорий и моделей, предполагающих свободу научного творчества.
На сегодняшний день перед финансовым правом стоит задача выработки наиболее оптимальных моделей регулирования новых общественных отношений, связанных с применением цифровых технологий, причем не только хозяйствующими субъектами, но и самим государством. Спектр же возникающих вопросов, как было отмечено, охватывает все составные элементы системы финансового права. Так, в рамках общей части, применительно к происходящим процессам внедрения информационно-коммуникационных технологий, требуется изучение влияния цифровизации на финансовую политику государства, содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований, правовой статус субъектов финансовых правоотношений, практику осуществления финансового контроля и т. д.
