Экономический суверенитет государства и конституционно-правовые механизмы его защиты
О. Ю. Болдырев
Глобализация, мировой финансовый кризис и процессы интеграции и дезинтеграции актуализируют проблематику экономического суверенитета государства. Перед Россией эти проблемы встали в 1990-е гг. в связи с радикальными экономическими реформами и сохраняют актуальность в настоящее время: вступление в ВТО; хранение значительной части государственных резервов в финансовых инструментах иностранных государств; особенности денежно-кредитной политики; технологическая зависимость, в том числе от зарубежных стандартов и комплектующих, от импорта критически значимой продукции и т. д.
Несмотря на актуальность проблематики и использование термина «экономический суверенитет» в нормативных правовых актах, в том числе в Стратегии экономической безопасности РФ до 2030 г., а также Конституционным Судом РФ, данная категория еще не получила однозначного признания в конституционно-правовой науке.
Монография представляет собой первое в науке конституционного права комплексное исследование экономического суверенитета, его структуры, различных угроз ему и его отдельным элементам и конституционно-правовых механизмов его обеспечения и защиты, в том числе апробированных в зарубежном опыте.
Законодательство приведено по состоянию на январь 2018 г., за исключением специально оговоренных случаев.
Работа предназначена для специалистов, чья профессиональная деятельность или научные интересы связаны с проблемами экономического и в целом государственного суверенитета, экономической и национальной безопасности, вопросами конституционного и интеграционного права, с конституционной экономикой и другими междисциплинарными направлениями на стыке юридической, экономической и международной проблематики. Монография может представлять интерес и для широкого круга читателей, интересующихся экономикой, правом, международными отношениями.
О. Ю. Болдырев
Экономический суверенитет государства и конституционно-правовые механизмы его защиты. Монография
Научный редактор
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации,
заслуженный деятель науки Российской Федерации
С. А. Авакьян
Автор:
Болдырев О. Ю., кандидат юридических наук, ассистент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.
Рецензенты:
Дзарасов Р. С., доктор экономических наук, заведующий кафедрой политической экономии и истории экономической науки Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова;
Пастухова Н. Б., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и муниципального права, директор Института современного прикладного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);
Сильвестров С. Н., доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист Российской Федерации, директор Института экономической политики и проблем экономической безопасности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.
Научный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова С. А. Авакьян.
ebooks@prospekt.org
© Болдырев О. Ю., 2019
© ООО «Проспект», 2019
Введение
Еще около ста лет назад знаменитый мыслитель Освальд Шпенглер ставил вопрос: «Должна ли в будущем торговля управлять государством или государство торговлей?»
По сути, это был вопрос об экономическом суверенитете. Шпенглер считал, что знает ответ: государство должно сохранить суверенитет в этой сфере. Более ста лет назад ответ на вопрос о суверенитете давал и известный юрист-конституционалист Н. И. Палиенко: «Именно суверенитет является не только исторической категорией, но и ныне <…> является тем необходимым критерием, который даст возможность отличить государство от других публично-правовых союзов <…> Пока на земле будут существовать общественные союзы, власть и право, будет существовать и суверенитет»
. И сегодня в теории государства к признакам последнего часто относят суверенитет
.
Но процессы глобализации вызвали явление десуверенизации государств
. В науке о международных отношениях, политологии, геополитике
и других подобных дисциплинах ведется дискуссия вокруг того, сохраняется ли так называемая «Вестфальская система» суверенных государств, разрушается ли или уже разрушена
, а также анализируются плюсы и минусы подобных тенденций. Но даже если и не вдаваться в их оценку, нельзя не отметить, что проблема возникает и с конституционно-правовой точки зрения, поскольку конституции большинства современных государств в прямой или косвенной форме закрепляют государственный (а в ряде случаев – и народный) суверенитет
, но реально подлинно суверенных государств меньшинство: исследователи отмечают, что «большинство государств мира, формально имея суверенитет, не обладают им в полной степени реально, так как на них распространяется <…> экономическая <…> воля и даже экспансия более сильных государств»
. Как вынужден признать и председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькин, «в начале XXI века <…> возникла самая серьезная и самая вероятная угроза существованию Вестфальской системы, а значит, и самих основ конституционного устройства суверенных государств»
(выделено мною. – О. Б.). Особенно это проявляется в экономической сфере: «Глобализация понижает эффективность макроэкономической политики государств, уменьшая способность национальных правительств собирать налоги и финансировать “государство благосостояния”
, контролировать инфляцию и валютный курс»
, в условиях глобализации национальные границы в традиционном смысле разрушаются
, «суверенные» государства стали связаны практически единой мировой финансовой системой
, а также системой соглашений, регулирующих вопросы мировой торговли и ограничивающих самостоятельность государств в проведении собственной финансово-экономической, промышленно-технологической и социальной политики. Все больше проявляются расхождения между закрепленными в конституциях государств сферами их ведения и полномочиями их органов, с одной стороны, и реально ими контролируемыми, находящимися в их юрисдикции сферами и полномочиями их органов, – в условиях наложенных международными обязательствами ограничений, – с другой. Все чаще в рамках реализации народного суверенитета, например, в ходе избирательных кампаний те или иные кандидаты и партии оказываются в ситуации, когда, даже искренне обещая избирателям проведение определенного курса экономической политики (основываясь на нормах конституции и своих представлениях), ни они, ни их избиратели могут не знать о юридической невозможности его реализации, поскольку на суверенитет государства в этой части уже наложены определенные ограничения (например, ограничения в части поддержки национального производителя, наложенные нормами ВТО).
При этом не только, как констатирует С. Н. Сильвестров, «соотношение между внешними и внутренними факторами развития национальных хозяйств принципиально изменяется в пользу первых»
, но и само международное право «размывается»
, в связи с чем все больше возникает вопросов об обязательности тех или иных его положений, в том числе об отнесении отдельных положений к «общепризнанным принципам и нормам» (разные государства по-разному решают этот вопрос, в том числе на уровне конституционных актов и в решениях органов конституционного контроля) и к «общим принципам права, признанным цивилизованными народами» (признаваемым источником международного права в целом и международного экономического права в частности
).
Проблематика экономического суверенитета остро стоит во всем мире. Большинство государств сегодня находятся фактически в долговой зависимости – как от других государств, так и от международных финансовых организаций и даже от частных кредитных учреждений, причем условиями предоставления кредитов часто является ограничение суверенитета государства в части определения своей бюджетно-налоговой, денежно-кредитной и в целом макроэкономической политики.
Другой пример: некоторые ресурсообеспеченные государства – вне зависимости от конституционно и/или законодательно закрепленной формы собственности на недра – оказываются ограниченными (например, через различные международные обязательства, концессионные соглашения и соглашения о разделе продукции с инвесторами) в возможности проведения собственной ресурсно-энергетической политики, а иногда даже теряют монополию на контроль за информацией о наличии полезных ископаемых на своей территории (все более концентрируемой в руках мировых монополистов нефтегазосервисной отрасли), а также оказываются ограничены в определении потоков извлекаемых ресурсов на внутренний и внешний рынки. Теряют государства контроль и над другими своими ресурсами, включая трудовые и человеческие ресурсы в целом; над подлежащими суверенному контролю и налогообложению капиталами. Более того: не только государства теряют возможности управления капиталом, но, напротив, исследователи отмечают проблему того, что капитал, причем часто транснациональный, начинает управлять государствами
, концентрирует в своих руках СМИ и финансирование избирательных кампаний.
Ситуация усугубляется мировым экономическим кризисом, продемонстрировавшим взаимозависимость государств, их несамодостаточность и зависимость от внешних факторов
.
Процесс носит как объективный (хотя степень его «объективности» спорна), так и субъективный характер: именно через экономические механизмы осуществляется сегодня экспансия развитых государств в союзе с транснациональными корпорациями, жертвами которых оказываются «суверенные» государства и сама сегодняшняя конституционно-правовая модель демократии – с политической точки зрения ряд авторов трактуют это как политику неоколониализма, осуществляемую именно через экономические механизмы
. Как отмечает М. В. Ершов, «именно экономические механизмы в настоящее время позволяют достигать тех целей по установлению “трансграничного контроля” над различными секторами экономики и отдельными странами, который ранее обеспечивался лишь силовыми методами, что придает экономическим рычагам в условиях глобальной интеграции стратегическое и геополитическое значение»
. Осмысление данных тенденций позволило исследователям выделить относительно новую научную дисциплину – геоэкономику
. То же, что «новая мировая периферия формируется не в результате конспирологического заговора и военной агрессии Запада, а “демократическим” путем»
, придает проблеме конституционно-правовой характер.
В мире наблюдается сосуществование противоположных тенденций: десуверенизации государств в условиях глобализации и, напротив, борьбы государств за сохранение своего суверенитета
, в том числе перед лицом транснационального финансового капитала. В общественных науках ведутся споры между «глобалистами», «антиглобалистами» и «альтерглобалистами»
. В юридической литературе рассматривается противоборство тенденций так называемого многоуровневого конституционализма с передачей конституционных публично-властных полномочий национальных государств наднациональным органам и организациям
, замещающего «конституционализм, основанный на формуле государство-нация»
, с одной стороны, и отказа некоторых стран от интернационализации конституционного права в целях сохранения так называемой конституционной идентичности национальных государств
, с другой. Отмечается, что «глобалистические подходы конца XX – начала XXI в., связанные с усилением международно-правового регулирования, причем в значительной мере не международных договоров, а документов международных организаций, сменяются возвратом к национальному правовому <…> регулированию, созданием правовых основ для отказов от исполнения, например, решений международных судов»
. В разных государствах сосуществуют процессы дерегулирования торговли сырьем и, наоборот, так называемого «ресурсного национализма»
; либерализации миграционной политики (являющейся неотъемлемой частью социально-экономической и культурной политики суверенного государства) и, напротив, постановки вопроса о введении ограничений миграции; закрепления «независимости» центральных банков или же постановки вопроса об их подконтрольности и т. д. В Европейском союзе уже много лет продолжается борьба двух тенденций: сторонники единой Европы призывают отказаться от принципа государственного суверенитета
; отдельные же государства ведут борьбу за его сохранение или возвращение. И интеграционные процессы в целом, значимость которых проявляется в появлении даже отдельного направления «интеграционное право»
, сопровождаются постановкой некоторыми государствами противоположного вопроса – о выходе из интеграционных образований (свежий пример – референдум в Великобритании летом 2016 г.
