). Ряд государств пытается (успешно или безуспешно) пересмотреть условия своего членства в международных организациях или выйти из «обременительных» международных обязательств (например, выход Канады из Киотского протокола или безуспешная попытка пересмотреть Украиной условия своего членства в ВТО по 371 тарифной позиции).
При этом и принятие государствами на себя долгосрочных ограничивающих их экономический суверенитет международных обязательств, и выход из них – имеют конституционно-правовой аспект, ставят вопрос об использовании конституционно-правовых институтов. Так, Украина, по мнению некоторых исследователей, фактически ограничила свой экономический суверенитет, приняв обязательства об «Ассоциации с ЕС», отказав при этом народу в использовании конституционно-правового инструмента обеспечения народного суверенитета – отказав ему в возможности решения этого вопроса на референдуме. В то же время, например, жители Голландии обеспокоились ограничением суверенитета уже своего государства в связи со вступлением Украины в «Ассоциацию с ЕС» и вынесли соответствующий вопрос на референдум. Подобные разнонаправленные тенденции требуют своего осмысления не только экономистами, политологами, международниками, социологами и философами, но и юристами-конституционалистами.
В России проблематика экономического суверенитета приобрела остроту, начиная с 1990-х гг. В 1990-е гг. ее актуальность была связана с чрезвычайной закредитованностью по линии международных финансовых организаций; с проведением несуверенной экономической политики – в соответствии с требованиями указанных организаций и с рекомендациями других иностранных советников; с утерей в ходе приватизации контроля за стратегическими, в том числе оборонными предприятиями, целыми отраслями экономики и критически важными технологиями; с фактическим выведением Центрального банка из системы демократически подконтрольных народу и его представителям органов – в совокупности с произведенным, представляется, в нарушении Конституции, наделением его и важнейшими государственными функциями, и полномочиями по управлению огромными государственными активами; с покушениями на ресурсный и энергетический суверенитет государства и борьбой за их сохранение (издание Президентом РФ Указа «Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами», а затем борьба в согласительной комиссии между Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации вокруг Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции»; подписание Россией Договора к Энергетической Хартии, отрицательное заключение на него Счетной палаты РФ и отказ его ратифицировать парламентом)… Как отмечал академик РАН Д. С. Львов, главная цена радикальных реформ 1990-х гг. – «потеря управляемости экономикой»
(что связано с утратой внутреннего «верховенства» как элемента экономического суверенитета).
Проблема экономического суверенитета сохранилась и в 2000-е и 2010-е гг. Огромные ресурсы изымаются из национальной экономики и вкладываются на протяжении многих лет не в национальное развитие, а в финансовые инструменты зарубежных государств, в первую очередь США. Страна оказалась зависимой от импорта наукоемкой, в том числе критически значимой, продукции
, от зарубежных платежных систем и т. д. Разрушительные (как с точки зрения социальной, так и с точки зрения воспроизводства научно-технологического потенциала как фактора экономического развития), по мнению экспертов, образовательные реформы осуществляются не в соответствии с задачами национального развития, а с ориентацией «на Запад»
. Укрепляется «иерархическая структура мировой экономики, в которой России как ресурсной стране отведено место далекое от верхних уровней»
, и экономисты констатируют, что «Россия заняла в мирохозяйственной системе периферийное положение экспортера сырья»
, превращается в «глобального поставщика энергии, сырья, финансового капитала <…> и высококвалифицированных специалистов, не востребованных на родине»
, ее экономика «стала открытой, запредельно зависимой от внешних факторов и при этом структурно примитивной»
, основанной «на слабо диверсифицированном производстве и экспорте продукции не выше четвертого-пятого передела». Как отмечает С. Н. Сильвестров, «уровень открытости отечественной экономики обострил проблему обеспечения государственного регулирования устойчивости и экономической безопасности ее развития. При формировании почти половины ВВП за счет внешних факторов и сокращении государственного присутствия в экономике резко возрастает зависимость от конъюнктурных колебаний»
.
Исследователи отмечают и «несуверенность» российского бюджета, сокращение расходных статей которого (а также такие меры, как отказ от индексаций зарплат бюджетников, пенсий, предложения по повышению пенсионного возраста и т. д.) аргументируются снижением цены лишь на одну группу экспортных товаров (цены на нефть и привязанной к ней цены на газ), цена на которые определяется внешними факторами
(как отмечает С. Н. Сильвестров, степень открытости российской экономики «кратно (в 2,5–3,0 раза) превышает общемировой уровень влияния внешних факторов на формирование ВВП и доходной части госбюджета…»
), а комментаторы Конституции РФ отмечают: «установление в России таких конституционных норм, как “реализация государственного суверенитета”, не сочетается с зависимостью страны от экспорта ее сырья в условиях диктата цен на сырье и объемы экспорта из-за рубежа, с осуществлением Центральным банком РФ денежной эмиссии в объеме поступающей в страну валюты (“нефтедолларов”) и т. д.»
.
Некоторые же авторы, подходя к анализу конституций с историко-геополитических позиций, рассматривают саму Конституцию РФ и конституции других постсоветских государств как «несуверенные»: «Их принятие явилось финальным аккордом, подводившим итог проигранной СССР “холодной войны”. Для войн нового типа, каковой являлась “холодная война”, не предполагающих непосредственного ввода вооруженных сил на территорию противника, документы о капитуляции приобретают неклассический формат <…> Несуверенные Конституции постсоветских государств и были фактически документами, заявляющими о капитуляции побежденной в “холодной войне” стороны»
. Данный тезис частично коррелирует с тем, на что обращают внимание не только экономисты и политики, но и юристы: что антиконституционный государственный переворот, в результате которого удалось навязать действующий вариант конституции
, активно поддерживался из-за рубежа, в том числе США – в силу их заинтересованности в проводимом Президентом РФ и исполнительной властью политическом и экономическом курсе
.
Проблема экономического суверенитета дополнительно актуализирована присоединением России к ВТО, как будет показано в работе, фактически ограничившим ее суверенитет в целом ряде вопросов, находящихся, по Конституции РФ, в ведении Российской Федерации, а теперь – еще и присоединением к ВТО Казахстана, состоящего с Россией в одном Таможенном союзе; санкциями Запада в связи с украинской ситуацией, сама возможность ощутимости которых свидетельствует о недостаточной промышленно-технологической самодостаточности страны
; возникновением коллизий между решениями Конституционного Суда Российской Федерации (далее – КС РФ) и Европейского Суда по правам человека, что актуализировало дискуссию о верховенстве международного права
.
Придает проблематике экономического суверенитета актуальность и ряд недавно состоявшихся и подробнее рассмотренных в настоящем исследовании «покушений» на экономический суверенитет России – как удавшихся, так и пока отложенных. За последние годы одним из «вызовов» экономическому суверенитету России стало применение положений нератифицированного ею Договора к Энергетической Хартии (ДЭХ), в силу чего Российская Федерация была подведена под юрисдикцию Гаагского третейского суда и проиграла в нем так называемое «дело бывших акционеров ЮКОСа», в соответствии с решением по которому Россия была обязана выплатить выигравшей стороне 50 млрд долл. (и хотя, данное решение было позже отменено государственным судом, вопрос рано считать закрытым, а проблема требует осмысления). Другим «вызовом» стало фактическое выведение из-под суверенитета Российской Федерации части ее территории (через Федеральный закон «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации») – представляется, в нарушение ч. 1 ст. 4 Конституции РФ. Новую угрозу «ползучей» уступки тесно взаимосвязанных территориального и экономического суверенитета России
может нести так называемое «совместное освоение» Россией и Японией территорий, от претензий на которые Япония не отказывается, и с которой в силу имеющегося территориального конфликта у России нет мирного договора. Показательно: в конце 2017 г. Минвостокразвития заключило контракт на 28 млн руб. для подготовки предложений о создании на Курильских островах территорий опережающего развития с иностранной компанией McKinsey & Company
.
Исследователями отмечается и «непримиримое противоречие» внешних угроз (в том числе на фоне обострения отношений с Западом) и патриотической риторики главы государства в части внешней политики, с одной стороны, с «антинациональной экономической политикой правительства и Центробанка, которые, принимая концепцию однополярного мира и зависимого статуса России, обслуживают интересы глобального бизнеса и никакого развития для “этой страны” не планируют», с другой
. С точки зрения конституционно-правовой это свидетельствует, во-первых, о недостаточности «превентивных», нацеленных на обеспечение экономического суверенитета государства конституционных и законодательных механизмов; во-вторых, о фактическом снятии с главы государства ответственности за деятельность Правительства (в рамках российской модели разделения властей) и Центрального банка (в особенности идеологически обосновываемое требованием «независимости» Центрального банка – уже самим по себе представляющим угрозу экономическому суверенитету государства), и, в-третьих, о том, что, учитывая отмечаемое некоторыми исследователями «неразрешимое противоречие между суверенной внешней политикой <…> и полностью зависимой экономической политикой»
, экономический суверенитет следует признать одним из важнейших элементов суверенитета, а его обеспечение – неотъемлемым условием обеспечения суверенитета государства в целом
, – что мог бы сделать КС РФ. Не случайно исследователи, например член-корреспондент РАН Д. Е. Сорокин, отмечают, что «задача сохранения территориальной целостности, которая стоит перед любым государством, для Российской Федерации может быть решена лишь при условии, что ее экономическая, а следовательно, и оборонная, мощь будет сопоставима с любым иным мировым полюсом силы»
.
Конституционно-правовая наука не всегда успевает улавливать изменение повестки дня. Анализируя «властеотношения» в формальном аспекте, она во многом абстрагируется, во-первых, от анализа того, насколько народ (суверен) и органы государственной власти реально властью обладают, а во-вторых, от того, не концентрируются ли реальные рычаги власти и управления у неформальной экономической власти. Хотя на этапе разработки Конституции РФ «экономический вопрос» обсуждался, представляется, что изменилась «повестка дня»: если тогда в качестве приоритетных вопросов рассматривались закрепление различных форм собственности, экономических прав и свобод и т. п.
, то теперь актуализируется проблема обеспечения экономического суверенитета. Но в науке она остается недостаточно исследованной – несмотря на развитие таких направлений, как «конституционная экономика», «экономическая конституция», «экономический конституционализм» и т. п., а сама категория «экономический суверенитет» еще не является общепринятой в конституционно-правовой науке – несмотря на то, что используется уже в юридической литературе, законодательстве, решениях КС РФ.
Автором предлагается выделять «экономический суверенитет» по критерию объекта. Возникает вопрос: кто является его субъектом? Можно говорить об экономическом суверенитете как о важной составляющей государственного суверенитета
. Но не только. Государственный суверенитет должен реализовываться в соответствии с конституционно-правовыми принципами функционирования самого государства как конституционно-правового института
. В демократических государствах одним из таких принципов является принцип народного суверенитета, прямо прописанный в конституциях ряда государств. Соответственно, речь пойдет и о народном суверенитете
. И здесь конституционалисты могут углубиться в то, что меньше интересует экономистов, международников и геополитиков – в угрозы сегодняшней модели глобализации и ее «вызовы» не только для государственного, но и для народного суверенитета и самой модели демократии (здесь – сближение с проблематикой, исследуемой философами, в частности, с анализом того, что Ю. Хабермас называет «транснационализацией народного суверенитета»
).
Завершая введение, сначала процитируем классика науки конституционного (государственного) права Г. Еллинека, писавшего, что исследование суверенитета позволяет глубже понять современные проблемы и заглянуть в будущее
, затем – известного юриста и философа К. Шмитта, считавшего, что понятие «суверенитет» представляет наибольший актуальный интерес из всех юридических понятий
, а также современного исследователя – Н. Б. Пастухову: «Пока существует государственность, проблема суверенитета вряд ли утратит свою актуальность»
. При этом дополним: характер сегодняшних угроз определяет приоритетность сохранения и анализа именно экономического суверенитета, в том числе конституционных механизмов его обеспечения. И если 10 лет назад проблема экономического суверенитета ставилась преимущественно учеными
, то теперь ее формулирует и Президент РФ
(что позволяет А. И. Агееву ставить вопрос: «Сталкиваемся ли мы в данном случае с довольно коротким интервалом от научного доказательства идеи до ее политического манифестирования?»
), а термины «технологический суверенитет» и «суверенитет финансовой системы», обозначающие отдельные элементы экономического суверенитета, включены в новую Стратегию национальной безопасности РФ (см. п. 61, 62)
.
Недавно вышел Указ Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года»
, в котором при определении термина «экономическая безопасность» вводится термин «экономический суверенитет» и дается его определение. Эти тенденции свидетельствуют о признании актуальности данной проблематики и, в свою очередь, сами дополнительно ее актуализируют, требуют конституционно-правового осмысления.
Данное исследование является первым в конституционно-правовой науке комплексным исследованием понятия «экономический суверенитет»
, его структуры, различных по характеру угроз ему и его отдельным элементам и конституционно-правовых механизмов его обеспечения и защиты.
Глава 1
Экономический суверенитет: понятийный аппарат и особенности исследования конституционно-правовых проблем Его обеспечения
1.1. Экономический суверенитет – категория не только экономическая и политологическая, но и конституционно-правовая
Возникновению концепта «суверенитет» и его эволюции посвящено большое количество научных трудов, в том числе по истории политических и правовых учений, поэтому, учитывая предмет и ограниченный объем данной работы, мы на этих вопросах не останавливаемся. Отметим лишь, что в политико-правовых науках наибольшее распространение получила классификация суверенитета по субъекту: «государственный», «народный», «национальный». Хотя существуют и иные критерии классификации суверенитета, в частности по объекту. В силу масштаба и значимости экономической сферы
, а также с учетом процессов глобализации
и актуализируемых ими проблем, особую остроту приобретают вопросы обеспечения экономического суверенитета
.
Выделение «политической» и «экономической» составляющих суверенитета производилось и ранее, например, классиком советского государственного права и специалистом в области вопросов суверенитета И. Д. Левиным. Он писал, что политическая независимость создает относительно наилучшие условия для борьбы государства за укрепление своих экономических позиций, чем, в свою очередь, создается более надежная основа и для политической независимости, т. е. обеспечивается более полная реализация суверенитета, который нужно понимать диалектически во взаимосвязи экономического базиса и политической надстройки
.
Термин «политический суверенитет», используемый некоторыми авторами (причем чаще политологами, чем юристами), понимается по-разному. В качестве одного из вариантов понимания термина «политический суверенитет» можно рассматривать право государства определять и реализовывать основные направления внешней и внутренней политики. Экономическая политика – составная часть политики государства, а потому экономический суверенитет (в его формальном аспекте) логично рассматривать как частный случай политического. Однако в фактическом аспекте экономический суверенитет выходит за пределы политического, поскольку включает в себя необходимую экономическую самодостаточность государства (подробнее – ниже).
1.1.1. Категории «экономический суверенитет» и «экономическая безопасность». Различие экономического и конституционно-правового подходов
Некоторые юристы-конституционалисты, например Н. Б. Пастухова, скептически относятся к термину «экономический суверенитет», полагая необходимым противодействовать «опасным попыткам “приписать” суверенитет каким-либо иным субъектам (суверенитет республики, региона, личности и т. п.), открывающим простор для конкуренции самых разнородных “суверенитетов” (экономический, политический, духовный)»
. Пастухова Н. Б. подчеркивает: «Рассматривать суверенитет необходимо только во взаимосвязи с государством»
.
Признаем «геополитическую» правоту Н. Б. Пастуховой в части фиксации опасности «растворения» государственного суверенитета и приписывания суверенитета субъекту федерации (хотя, мировая практика знает такие примеры
). С точки зрения конституционно-правовой Н. Б. Пастухова также, безусловно, права – в части того, что применительно к России, действительно, суверенитет субъектов РФ не допускается, о чем прямо сказал Конституционный Суд Российской Федерации (далее – КС РФ). Однако представляется, что в данном случае не учитывается, что экономический суверенитет выделяется по критерию не субъекта, а объекта и потому не противопоставляется традиционно выделяемым в политико-правовых науках по критерию субъекта государственному, народному и национальному суверенитетам, а дополняет их (таким образом, выделение экономического суверенитета никак не препятствует рассматривать его во взаимосвязи с государством, на важности чего, представляется, совершенно верно делает акцент Н. Б. Пастухова)
.
Стоит отметить, что вообще юристы-конституционалисты говорят о суверенитете в экономической сфере, а среди суверенных признаков государства называют наличие государственной собственности и определение ее объектов, утверждение государственного бюджета
. Таким образом, юристы-конституционалисты, на самом деле, фактически говорят об экономическом суверенитете государства, используя иные словесные конструкции. Представляется, что они часто избегают использования термина «экономический суверенитет» по двум причинам: во-первых, в силу того, что он пока еще не получил всеобщего признания в юридической науке, а во-вторых, из-за опасения «размножения» видов суверенитета сверх классически принятой триады «государственный – народный – национальный», упуская из виду, что «размножения» не происходит, поскольку экономический суверенитет выделяется по другому критерию.
Согласимся с тем, что излишнее «размножение», действительно, вряд ли оправдано. Но именно излишнее – когда выделение термина не обусловлено его важностью, возможностью проанализировать определенные проблемы и пути их решения, ускользающие из виду при использовании ранее принятых терминов, а также, когда оно не обусловлено уже получившими развитие научными концепциями, им оперирующими (кстати, близким образом аргументирует выделение «непривычного» для отечественной науки конституционного права термина Г. Н. Андреева – правда, применительно не к «экономическому суверенитету», а к «экономической конституции»
