).
Эти системные сдвиги, осуществленные в короткий по меркам государственного управления срок, способствовали значительной дестабилизации системы центрального государственного управления.
При этом, ряд учреждений государственного управления не получили к началу XIX в. организованного устройства (Государственное казначейство или «ведомство» Государственного казначея, Военно-походная е.и.в. канцелярия и др.), несколько учреждений, будучи фактически местными учреждениями государственного управления, но подчинявшиеся императору или Сенату, занимали, вследствие этого, промежуточное положение между центральными и местными учреждениями государственного управления, (Правление ораниенбауманских дворцов и селений, Экспедиция кремлевского строения и др.), учреждения придворного управления, подчиненные непосредственно императору, действовали практически вне рамок общей системы государственного управления, сохраняя к началу XIX в. элементы позапрошлой по отношению к коллежской системе управления – дворцово-вотчинной системы управления
.
Более того, продолжавшая действовать к началу XIX в. XXIX глава «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» от 7 ноября 1775 г. закрепляла за губернскими правлениями статус «на равне… с коллегиями», на территории каждой конкретной губернии
. Тем самым, к началу XIX в. наряду с центральными учреждениями государственного управления, действовали, наравне с ними, еще, так сказать, локальные или местные коллегии, (т. е. губернские правления) в количестве 41-ой
, что являлось дополнительным фактором смешения в деятельности местных и центральных учреждении государственного управления.
Простое перечисление общего количества всей совокупности центральных (и близких к ним) учреждений государственного управления
, по четырем их основным группам – 9 коллегий
, 2 учреждения, имевших статус коллегии
, около 16 коллежских учреждений
, около 10 учреждений придворного управления
; позволяет сделать вывод о явном кризисе управления в системе центрального государственного управления
, связанным с отсутствием четкого состава и сильным перегрузом этой системы второстепенными элементами.
Таким образом, система центральных учреждений государственного управления Российской империи в начале XIX в. требовала проведения скорейшей систематизации и унификации, на основе жесткой централизации, с последующей единой юридической регламентацией структуры, организационного устройства и порядка делопроизводства каждого элемента ее составляющего.
Дополнительными политическими факторами, обусловившими необходимость административных реформ в начале XIX в., стали рост числа крестьянских волнений, крестьянская война 1773–1775 гг. под руководством Е. И. Пугачева
, появление дворянской оппозиции (А. Н. Радищев, Н. И. Новиков), которые со всей очевидностью поставили перед российскими правящими кругами начала XIX в. вопрос о реформах, без которых общество не могло развиваться дальше
.
§ 3. Субъективные предпосылки
В подготовке административных реформ и в частности в разработке министерской реформы большую роль сыграл субъективный фактор – личные взгляды и убеждения императора Александра I, а также друзей его юности.
Еще с детства великий князь Александр Павлович испытал сильное влияние идей просвещения и французской культуры, привитых ему его воспитателем Фридрихом Цезарем Лагарпом
.
В связи с этим, можно говорить даже о некотором республиканизме или внутреннем почитании республиканской формы правления юным великим князем Александром Павловичем.
Как вспоминал А. Чарторыйский, великий князь Александр Павлович в конце 90-х гг. XVIII в. «всюду хотел бы видеть республику и считал эту форму правления единственной, отвечающей желаниям и правилам человечества»
.
Увлечение республиканской формой правления было, так сказать, отвлеченным и возвышенным идеалом, а на практике уже с юношеских лет великий князь Александр Павлович стал приверженцем концепции просвещенной монархии, ограниченной фундаментальными законами.
Эти взгляды нашли отклик и у друзей великого князя Александра Павловича – В. П. Кочубея, Н. Н. Новосильев, П. А. Строганова и А. Чарторыйского, которые вместе с ним образовали в 1797–1799 гг. «великокняжеский кружок» или дружеский союз единомышленников
.
При содействии великого князя Александра Павловича в 1798 г. были изданы четыре части «Санкт-Петербургского журнала», содержавшие переводы произведений французского философа П. Гольбаха, английского экономиста П. Верри, неизданные произведения и письма Д. И. Фонвизина, сочинения А. Ф. Бестужева (отца будущих декабристов), а также другие литературные и философские произведения.
На страницах журнала упоминались имена Ш. Монтескье, Ф. Вольтера и Ж. Руссо.
Данный журнал стал популяризатором идей просвещения и концепции просвещенной монархии
.
Неизбежно, по мере взросления, великий князь Александр Павлович сосредоточил свое внимание на государственном управлении Российской империи, которое было слишком далеко от его идеалов.
Первые упоминания великим князем Александром Павловичем о беспорядке в государственном управлении Российской империи относятся к концу 90-х гг. XVIII в.
В письме В. П. Кочубею 10 мая1796 г. Александр I писал: «Наши дела находятся в невообразимом беспорядке, грабят со всех сторон, все департаменты управляются дурно – порядок, кажется, изгнан отовсюду»
.
В проекте Манифеста, составленном в конце весны 1797 г. А. Чарторыйским по поручению Александра I, который должен был быть опубликован при его воцарении, Чарторыйским излагались «неудобства государственного порядка, существовавшего до сих пор в России и все преимущества того устройства, которое хотел дать ей Александр»
.
Эти же мысли звучали в письме Александра I к Ф. Ц. Лагарпу от 27 сентября 1797 г. «Вам известны различные злоупотребления, царившие при покойной императрице; они лишь увеличивались по мере того, как ее здоровье и силы, нравственные и физические стали слабеть … Мой отец, по вступлении на престол, захотел преобразовать все решительно. Его первые шаги были блестящими, но последующие события не соответствовали им. Все сразу перевернуто вверх дном, и потому беспорядок, господствовавший в делах и без того в слишком сильной степени, увеличился еще более … Благосостояние государства не играет никакой роли в управлении делами: существует только неограниченная власть, которая все творит шиворот на выворот»
.
Придя к власти в 1801 г., император Александр I уже мог на практике попытаться реализовать свои убеждения и идеалы.
Таким образом, субъективный фактор в виде личных взглядов и убеждений императора Александра I и друзей его юности стал важнейшей предпосылкой министерской реформы и сыграл важную роль в ходе ее разработки.
Глава II.
Становление министерской системы управления в 1802–1811 гг.
§ 1. Подготовка министерской реформы
Государственное управление Российской империи в начале XIX в., к моменту вступления императора Александра I на престол
, находилось в кризисном положении и уже не отвечало потребностям государства.
Особенно сильно кризис затронул центральные государственные учреждения.
9 коллегий
, 2 учреждения, имевшие статус коллегий
, канцелярия генерал-прокурора, сосредоточившая управление внутренними делами, юстицией и финансами, и около 14 других коллежских учреждений
, а также 10 учреждений придворного управления
, подчиненных непосредственно императору, в совокупности составляли неповоротливый и плохо управляемый массив.
Эти учреждения, возникавшие на протяжении всего XVIII в. и еще продолжавшие действовать к 1801 г., по меткому замечанию советского историка государственных учреждений А. В. Чернова, «не сложились в централизованные отрасли управления (ведомства), существовавшие в XIX–XX вв.»
. Их внутренняя структура отличалась неопределенностью и неединообразием.
Противоречивым был и правовой статус многих учреждений, что порождало неопределенность самого вида этих учреждений (и что делает проблематичной современную юридическую идентификацию многих из них).
Назревшая необходимость реформы государственного аппарата, вызвала проведение ряда административных преобразований: учреждение Непременного Совета в 1801 г., сенатскую реформу 1802 г., министерскую реформу 1802–1811 гг., учреждение Государственного Совета в 1810 г. В наибольшей степени реформаторская деятельность Александра I осуществилась именно в министерской реформе.
В 1801 г., спустя сорок дней со дня дворцового переворота, возведшего на престол императора Александра I, молодой император в беседе с графом П. А. Строгановым 23 апреля 1801 г.
выражает согласие в необходимости проведения преобразования администрации. «Что касается реформы, его величество выразился по поводу двух основных принципов. Во-первых, эта реформа должна быть исключительно делом его величества, при том, что никто не должен об этом ни догадываться, ни иметь даже мысли о согласии императора на подобное мероприятие, если конечно он не облечен особым императорским доверием. И во-вторых, правительственная реформа должна предшествовать конституционной»
. (Непосредственной причиной и предметом этой беседы была записка «на высочайшее имя» П. А. Строганова, «Опыт изложения системы, которой надо следовать в реформе управления империей»
.) Александр, также, согласился с тем, что преобразования должны быть разработаны специальным комитетом. «Он [Александр I] сказал мне [П. А. Строганову], что наиболее важной частью работы должно быть установление всем известных гражданских прав. Я заметил, что это связано с работой комитета; он согласился со мной»
.
Нужно отметить, что беседа 23 апреля 1801 г. носила предварительный характер и все соображения Александра I, говоря словами П. А. Строганова «были высказаны довольно неопределенно»
.
Следующая беседа Александра I с П. А. Строгановым, состоявшаяся 9 мая 1801 г.
, дала более конкретные результаты. Император изъявил согласие на организацию комитета, состоящего из бывших участников великокняжеского кружка
– В. П. Кочубея, Н. Н. Новосильцева, П. А. Строганова и А. А. Чарторыйского
.
«Для работы с его величеством он [Александр I] мне [П. А. Строганову] повелел, что бы один из членов комитета имел возможность в случае надобности связаться с ним; что касается генеральной ассамблеи, то, так как это не может происходить часто, то на сегодняшний момент можно было бы найти какую-нибудь отговорку»
. Тем самым, первоначально планировалось проведение общих собраний комитета с участием императора, только в редких случаях.
«Касаемо характера самой работы, его величество желает, чтобы самым точным образом ознакомились со всеми известными конституциями, чтобы о них справились по книгам, и чтобы, исходя из полученных данных, попытались создать нашу»
.
Кроме того, Александр I, высказал свое мнение относительного общего направления реформ – «Реформа должна начаться с управления… Перед тем как привести в действие конституцию необходимо упорядочить свод законов таким образом, чтобы он стал ясным, последовательным и понятным от начала до конца, чтобы, поняв его, каждый хорошо знал свои права и не надеялся на поблажку. Только после этого шага конституция может вступить в действие»
.
20 июня 1801 г., «Пополудни в 1-м часу его величеству угодно было быть на даче у его сиятельства графа Строганова…»
. Здесь состоялась встреча Александра I с тремя «молодыми друзьями» – Строгановым, Новосильцевым, Чарторыйским. (В. П. Кочубей был в это время болен). Очевидно, именно на этой встрече император выразил свое окончательное согласие на начало регулярных заседаний комитета
