.
Уже 24 июня 1801 г. состоялось первое заседание Негласного комитета
. (Причем сразу в виде общих собраний с участием императора, а не единичных контактов одного из членов Негласного комитета с государем и редких общих сборов, как это планировалось Александром I в беседе с П. А. Строгановым 9 мая 1801 г.
)
Наиболее важными вопросами, которые обсуждались Негласным комитетом, были: сенатская реформа 1802 г.; министерская реформа (ее начало в 1802–1803 гг.); преобразование деятельности Непременного Совета; крестьянский вопрос; коронационные проекты 1801 г. и ряд внешнеполитических вопросов. Вплоть до 9 ноября 1803 г., (т. е. времени последнего заседания комитета, по записям П. А. Строганова), Негласный комитет был главным совещательным органом при императоре по разработке и обсуждению реформ.
Обсуждению министерской реформы были посвящены 9 заседаний Негласного комитета
, (8 заседаний с 10 февраля по 12 мая 1802 г. и одно заседание 16 марта 1803 г.
).
Нужно отметить, что неправильная датировка заседания 16 марта 1802 г., вместо 16 марта 1803 г.; вызвала сомнения еще у дореволюционного историка Г. Г. Тельберга
. В исследованиях советских ученых А. В. Предтеченского
и М. М. Сафонова
ошибочность даты проведения заседания 16 марта 1802 г. была еще раз подтверждена. Поэтому в нашей диссертации информация о данном заседании Негласного комитета будет помещена в соответствии с реальным временем его проведения (т. е. 16 марта 1803 г.).
Еще на втором по счету заседании Негласного комитета, 1 июля 1801 г.
, обсуждалась докладная записка
Н. Н. Новосильцева о способе работ его величества с «министрами»
. В этой записке отмечались недостатки порядка работы императора с руководителями центральных учреждений. Новосильцев критиковал процедуру представления императору проектов готовых указов и их быстрое подписание им
.
Члены Негласного комитета высказали общее мнение, в виду того, что большинство таких случаев касается судебных вопросов, то император не должен лично участвовать в их решении. Александр I согласился с мнением Негласного комитета, но с другой стороны проявил озабоченность – «каким образом следовать ему в наших условиях, когда часто Сенат апеллирует лично к государю, что и вынуждает его вмешиваться против своей воли в подобные дела»
. Таким образом, обсуждение не привело к конкретному результату.
Вопрос о реформе государственного управления возник, также, в конце заседания 3 февраля 1802 г.
В. П. Кочубей напомнил Александру I о планировавшемся учреждении Комитета по вопросам морского флота с целью его реорганизации. Император ответил, «что следовало бы поначалу продумать принцип его работы, дабы он не отклонялся от сути дела» и «предложил согласовать этот вопрос с Чичаговым, а затем приступать к созданию комитета»
.
В свою очередь, Александр I напомнил всем членам Негласного комитета о том, «что … с самого начала была предпринята очень важная работа для воссоздания общей картины положения дел в империи и системы искоренения недостатков», но «ему приходилось… отвлекаться на другие более срочные дела, но сегодня следует все возобновить». Эта мысль вызвала одобрение всех членов комитета. Но, отвечая императору, П. А. Строганов отметил, «что не хотелось бы предпринимать новые шаги до тех пор, пока этот план не будет окончательно подготовлен, иначе это внесет путаницу и помешает делу»
.
Александр I согласился с мнением П. А. Строганова и предложил на следующем заседании рассмотреть докладную записку А. Чарторыйского о «поставленных целях и путях их достижения».
На заседании 10 февраля 1802 г.
князь Адам Чарторыйский представил Негласному комитету записку о «форме правления»
.
В начале он обрисовал общую картину состояния государственного управления, которая представляла собой «величайший беспорядок». Борьба между Сенатом и его канцелярией, возглавляемой генерал-прокурором, сопровождаемая столкновениями между Советом при высочайшем дворе и Сенатом. Безответственность высших чиновников, стоящих во главе центральных государственных учреждений. Фиктивность прокурорского надзора.
В связи с этим А. Чарторыйский предложил полную реорганизацию государственного управления – «распределить административные полномочия между несколькими министрами, которые держали бы в своих руках все нити управления, как то, народное просвещение, внутренние дела, финансы, юстицию, военное ведомство, морской флот и т. д. При этих министрах должен быть образован совет, имеющий только совещательный голос и состоящий из главных чиновников. Вторая часть плана посвящена суду, который делится на гражданский, уголовный и полицию; в первых двух подразделениях есть только две инстанции и кассационный суд. В третьей части плана речь шла о Сенате: он должен осуществлять постоянный контроль над исправностью действий чиновников. Каждый год министры представляют свои отчеты этому собранию, жалобы на маршалов дворянства в губерниях и губернаторов хорошо знают в собрании, которое… выступает в роли судьи в отношении различных должностных преступлений»
.
Общее представление о реорганизации предложенной Чарторыйским дает «Таблица властей империи»
. Поскольку, записи П. А. Строганова слишком расплывчаты, мы позволим себе подробнее остановиться на анализе плана А. Чарторыйского, опираясь на данную таблицу.
По мысли А. Чарторыйского во главе государственного управления стоит император. При нем находится Совет, в виде общего координирующего органа. Все государственное управление подразделяется на три составные части: 1) Управление; 2) Юстиция; 3) Охранительная часть.
Управление состояло из Синода и восьми министерств: народного просвещения, внутренних дел, финансов, полиции, юстиции, военного, морского, иностранных дел. (Характерно отнесение Чарторыйским Синода к числу министерств.)
В каждом министерстве, кроме Министерства юстиции и Министерства иностранных дел, учреждались коллегии из директоров департаментов, в виде совещательных органов при министре.
Юстиция состояла из судебных мест трех видов. Гражданских судебных мест, состоящих из 3-х инстанций – уездный суд, губернский суд и суд для 2–3 губерний. Уголовных судебных мест, состоящих из 2-х инстанций – губернский суд и апелляционный суд для 2–3 губерний. Полицейских судебных мест, состоящих из судов в каждом уезде и прокуроров при них.
Охранительную часть образовывал Сенат, в составе 2-х отделов – Правительствующего и Судебного. Правительствующий отдел Сената рассматривал ежегодные министерские отчеты, жалобы на губернских предводителей, также, ему представлялись «на суд» губернские чиновники, по представлению губернского предводителя. Судебный отдел Сената рассматривал случаи нарушения законов судебными местами и определял взыскания за нарушение законов. Судебный отдел подразделялся на департаменты, в каждом из которых рассматривались дела 5–6 губерний.
Император и члены Негласного комитета положительно восприняли предложения А. Чарторыйского. Александр I «был в высшей степени удовлетворен… заметив, что никогда не читал ничего более ясного и ему было приятно видеть как намечается, наконец, тот путь, по которому можно будет следовать не сворачивая прямо к конечной цели реформ»
.
Далее, Александр I поинтересовался как будет образован Совет. Члены Негласного комитета ответили, «что из министров и, что это единственный способ как-то упорядочить ход дела»
. (Это мнение членов Негласного комитета является первым упоминанием, касающимся совещательного органа при императоре, состоящего из одних министров, т. е. будущего Комитета министров.)
В конце заседания было решено, что каждый из членов Негласного комитета получит копию докладной записки А. Чарторыйского и обсуждение ее будет продолжено на следующем заседании.
Основная часть следующего заседания, проходившего 10 марта 1802 г.
, была посвящена обсуждению внешнеполитических вопросов, (русско-французских и русско-шведских отношений). Докладная записка А. Чарторыйского не обсуждалась
.
После этого, рассматривался вопрос о министерстве
, Н. Н. Новосильцев рассказал комитету, что молодой граф Л. К. Платер, представил ему черновой вариант своего проекта учреждения министерств
. Этот проект и стал предметом обсуждения в Негласном комитете.
В проекте Платера предусматривалось создание девяти министерств: 1) юстиции, 2) внутренних дел, 3) иностранных дел, 4) народного просвещения, 5) военного, 6) морского, 7) финансов, 8) казны
и 9) полиции
. (Состав министерств, предложенный Л. К. Платером практически полностью (за исключением Министерства народного просвещения) повторял состав французских министерств
, поэтому можно говорить о сильном французском влиянии, присутствующем в данном проекте). К проекту прилагались подробные таблицы всех структурных подразделений каждого из министерств
.
По мнению П. А. Строганова, император «с большим удовлетворением … изучил эти таблицы»
, но ему не понравилось устройство Министерства юстиции, в составе которого, как показалось Александру I имелись отделы, образованные произвольно. Кроме того, в целом, император отметил слишком большое количество министерских подразделений.
В. П. Кочубей имел при себе «Французский национальный альманах»
, содержащий описание организационного устройства министерств Франции
. Он сравнил устройство французских министерств по «Французскому национальному альманаху» с таблицами проекта Платера. Но оказалось, что у французов тоже очень много подразделений.
Резюмируя тему министерств, Александр I сообщил членам Негласного комитета о том, «что работа, назначенная им [А. Н.] Оленину продвигается, и как только она будет готова, он нам ее передаст»
.
На заседании 17 марта 1802 г.
были внесены редакционные изменения в проект Указа Сенату, составленный «молодыми друзьями»
, в связи с предполагаемым учреждением министерств.
Далее, были рассмотрены два проекта, составленные А. Р. Воронцовым. Проект Указа Сенату, содержащий повеление разработать правила организации канцелярии Сената
и проект Указа Сенату о преобразовании Герольдии
. Александр I одобрил первый проект и не одобрил второй, ввиду того, что упорядочение процедуры назначения чиновников на должности непосредственным образом затрагивает компетенцию будущих министерств.
Затем, Н. Н. Новосильцев сообщил Негласному комитету о беседе его и А. Чарторыйского с Ф. Ц. Лагарпом, на которой Лагарп одобрил план учреждения министерств. Александр I ответил Новосильцеву, что он получил письмо Ф. Ц. Лагарпа с описанием этого совещания. Новосильцев также сообщил Комитету о своей беседе с А. Р. Воронцовым, который высказался одобрительно по поводу идеи министерств и плана разделения дел между ними.
Новосильцев предложил членам комитета, показать свои наброски проекта учреждения министерств. Александр I ответил, что нужно подождать, пока проект будет разработан окончательно. С императором согласились все члены Негласного комитета.
На заседании 24 марта 1802 г.
В. П. Кочубей зачитал свой проект введения к Указу об учреждении министерств (проект «для мотивировки указа, который повлечет за собой создание министерства»)
. В нем были изложены причины этой меры, перечислялись обязанности и кандидатуры министров, провозглашалась цель учреждения министерств – «постоянно возрастающее благосостояние всех граждан»
.
Одна из статей проекта введения В. П. Кочубея предусматривала упразднение коллегий, с заменой их канцеляриями министров. Император выступил против такой решительной меры и предложил подчинить коллегии министрам, и только позднее, постепенно осуществить их замену. Мнение Александра I поддержал А. Чарторыйский. В. П. Кочубей, Н. Н. Новосильцев и П. А. Строганов считали, что будет сложно полностью сохранить старые учреждения, так как формы делопроизводства этих учреждений будут сильно сдерживать деятельность министров и в случае подчинения коллегий министрам необходимо изменить формы делопроизводства коллегий, что также является очень трудоемким делом. Обсуждение этого вопроса в Негласном комитете не привело к определенному решению. Но мнение, высказанное императором, осталось неизменным и в конечном итоге, определило половинчатость Манифеста «Об учреждении министерств» 08 сентября 1802 г. и всего начального периода министерской реформы в целом.
Не был решен вопрос, затронутый В. П. Кочубеем, о форме реализации указов. В своем проекте введения В. П. Кочубей предложил адресовать указы Сенату, который будет направлять их министрам в соответствии с компетенцией каждого из них. В то же время, В. П. Кочубей напомнил членам Негласного комитета, что поскольку были высказаны опасения об уходе министров в этом случае, от ответственности, подтвержденной их подписью (контрассигнацией), то лучше направлять указы непосредственно министрам, которые будут отчитываться об этом в Сенате. Впрочем, мысли Кочубея не имели продолжения.
В отношении статьи, в которой В. П. Кочубей наметил общий состав министров, император поинтересовался намечается ли что-либо касающееся всех министров и есть ли необходимость в отдельном министре коммерции. Члены комитета ответили Александру I, что до того как А. Н. Олениным не будут собраны сведения о соотношении различных ветвей власти с органами управления, они ничего сказать не могут; более того, по их мнению непонятно чем вообще занять министерство, поскольку контроль над всеми ветвями возложен на министра финансов. (Можно только догадываться, что таким образом члены Негласного комитета тонко намекнули императору об отсутствии необходимости в министре коммерции.)
Александр I заметил, что было бы очень кстати обзавестись министром коммерции, в подтверждение своей позиции он привел в пример слова Ф. Ц. Лагарпа, который был с ним согласен.
Дальнейшее обсуждение не привело к конкретному результату.
Члены Негласного комитета просили Александра I поторопить А. Н. Оленина в разработке министерского проекта и передать уже сделанную им работу в Негласный комитет. Император обещал сделать это.
На заседании 11 апреля 1802 г.
