Коллектив авторов "Система органов публичной власти. Сборник научных работ. Том III"

Как показывает практика, в процессе реализации предложений постоянных комиссий, представляемых на рассмотрение Верховного Совета СССР, Совет Министров СССР в необходимых случаях также пользуется содействием этих комиссий. Так, после утверждения Верховным Советом СССР Закона о государственном бюджете СССР на 1960 г. Госплан СССР обратился в Совет Министров СССР с предложением об использовании 440 млн руб., дополнительно выделенных Верховным Советом СССР для распределения между союзными республиками по просьбе Экономической комиссии Совета Национальностей[20 - См.: ст. 9. Закона о государственном бюджете СССР на 1960 г. («Заседания Верховного Совета СССР пятого созыва (третья сессия). Стенографический отчет» изд. Верховного Совета СССР. 1959. Ст. 692).].

Совет Министров СССР, рассмотрев предложение Госплана СССР, поручил ему внести этот вопрос на обсуждение и заключение Экономической комиссии Совета Национальностей. Рассмотрев по просьбе Госплана СССР этот вопрос. Экономическая комиссия приняла постановление о целесообразном, на ее взгляд, распределении указаны средств[21 - См.: Ведомости Верховного Совета СССР. I960. № 3. С. 40.]. Постановление было затем согласовано с Госпланом CCCР уточнено в соответствии с его предложением и внесено в Правительства СССР. Основываясь на предложениях Экономической комиссии, Совет Министров СССР своим постановлением утвердил распределение союзным республикам дополнительно выделенных средств на капиталовложения.

При анализе взаимоотношений постоянных комиссий палат с Правительством СССР обращает на себя внимание то обстоятельство, что до сих пор полностью отсутствует правовая регламентация этих отношений. Между тем такая регламентация весьма необходима.

В частности, представляется целесообразным юридически закрепить право и обязанность постоянных комиссий палат обращаться в Совет Министров СССР с предложениями по различным, входящим в его компетенцию вопросам хозяйственного и социально-культурного строительства, не дожидаясь созыва очередной сессии Верховного Совета CCCP. Также стоить отметить, что наиболее целесообразные, с точки зрения имеющейся практики, формы методы содействия постоянных комиссий Правительству СССР в реализации этих предложений, обязанность Совета Министров СССР рассматривать предложения постоянных комиссий и уведомлять их о результатах такого рассмотрения в установленные для этого сроки. Обязанность Правительства СССР содействовать постоянным комиссия при решении ими различного рода организационных вопросов, возникающих в их взаимоотношениях с подчиненными Правительству СССР органами государственного управления. Следовало бы также регламентировать порядок рассмотрения Правительством СССР предложений постоянных комиссий, вносимых на рассмотрение Верховного Совета СССР. При этом было бы целесообразно предусмотреть обязанность Совета Министров СССР не только сообщать постоянным комиссиям о результатах такого рассмотрения, но и отчитываться по этим вопросам непосредственно перед Верховным Советом СССР.

Представляется, что такая регламентация не только способствовала бы дальнейшей активизации деятельности постоянных комиссий палат, но и сыграла бы весьма положительную роль с точки зрения использования ими лучших форм и методов работы, сложившихся в процессе многолетней деятельности этих органов палат Верховной Совета СССР.

Козлова Е.И

Процедура деятельности представительных органов власти в СССР[22 - Советское государство и право. М.: Наука, 1971. № 1. С. 85–90.]

Всемерное углубление и расширение демократических принципов организации и деятельности Советов депутатов трудящихся составляет важную закономерность развития политической системы советского общества. В речи на предвыборном собрании избирателей 12 июня 1970 г. Л. И. Брежнев отмечал: «Партия, ее Центральный Комитет будут и впредь постоянно заботиться о том, чтобы еще выше поднимать роль и значение Советов…». Одним из направлений этого процесса является дальнейшее совершенствование форм и процедуры деятельности советских представительных органов.

Значение процедуры деятельности представительных органов и пути ее совершенствования. Социалистическая сущность представительных органов власти обусловливает подлинно демократические формы их деятельности. В свою очередь, форма содействует раскрытию содержания деятельности, полному выявлению сущности Советов. Однако форма не следует автоматически за содержанием. Она требует специальной заботы о ее развитии и совершенствовании. Должное внимание к форме способствует более активному проявлению ее служебной роли как эффективного средства раскрытия характерных черт и преимуществ Советов.

За последние годы проведены важные мероприятия по развитию демократических форм деятельности Советов. Принято немало нормативных актов, регламентирующих организацию работы представительных органов. Расширилась практика использования разнообразных форм, способствующих раскрытию представительной природы Советов. В частности, шире стали применяться запросы депутатов, отчеты Советов, исполкомов, депутатов перед избирателями, право отзыва избирателями депутатов, не оправдавших доверия избирателей. На современном этапе коммунистического строительства предъявляются новые требования к формам деятельности представительных органов. «Жизнь, потребности общества диктуют необходимость подходить к оценке работы Советов, как и всех других организаций, с более высокими критериями, с позиций сегодняшнего, а не вчерашнего дня», – подчеркнул Л. И. Брежнев в речи на предвыборном собрании.

Дальнейшее совершенствование процедуры деятельности Советов должно соответствовать неуклонно возрастающей политической активности народа, обеспечивать целесообразные формы ее учета и выражения. В связи с этим более серьезное внимание к вопросам форм, процедуры работы Советов становится насущной необходимостью. Процедура и регламент деятельности представительных органов призваны выполнять важную роль в активизации работы депутатов, эффективном использовании ими своих прав и обязанностей.

Одним из основных мероприятий в этой области должно явиться восполнение пробелов в законодательной регламентации процедуры: разработка и принятие регламента Верховного Совета СССР, регламентов Верховных Советов большинства союзных и автономных республик (такие регламенты действуют сейчас в Латвийской, Литовской, и Узбекской союзных республиках). Обоснованы высказываемые в литературе предложения о расширении конституционного закрепления форм деятельности Советов (путем включения в Конституции норм О ПОСТОЯННЫХ КОМИССИЯХ, о субъектах законодательной инициативы и др.). В законодательстве не урегулированы в должной мере правовое положение депутатов, процедура принятия наказов избирателей, внесения запросов, проведения отчетов депутатов и многие другие вопросы.

Нормативная регламентация процедуры деятельности Советов имеет целевое назначение – она оказывает направляющее воздействие на эту деятельность. Вместе с тем предпосылкой успешной деятельности Советов является не только широкая законодательная регламентация процедуры, но и эффективность правового регулирования.

Расширение практики применения правил процедуры, закрепленных в законодательстве, составляет важное условие активизации работы депутатов, повышения действенности контроля Советов за их исполнительными органами. Это относится, в частности, к осуществлению права запроса, права внесения предложений по повестке дня сессии, права выставления группой депутатов содокладчика и др. Такие нормы призваны не только обеспечивать выражение депутатской активности, но и содействовать ее пробуждению.

Совершенствование процедуры деятельности Советов предполагает, как правовое регулирование, так и целый ряд практических (организационных и прочих) мероприятий, способствующих широкому использованию и применению соответствующих правовых норм. Следует, однако, оговорить, что необходимость активного практического претворения в жизнь правовых норм, регламентирующих процедуру работы представительных органов, не может быть распространена на все без исключений нормы. Некоторые нормы регулируют такие отношения, которые хотя и могут иногда возникать в практике, но в их развитии в обычных условиях нет необходимости в связи с наличием других форм (например, нормы о созыве сессий Советов по требованию не менее одной трети депутатов). Вместе с тем специфический характер применения таких норм не исключает необходимости разработки процедуры их применения, поскольку они представляют собой гарантии ряда важных принципов советской демократии.

Процедуре деятельности советских представительных органов чужды искусственные сложности и запутанные правила парламентской процедуры, характерные для деятельности буржуазных парламентов. Формы и порядок работы Советов отличаются четкостью, простотой, отсутствием формальных предписаний. Это является важным условием, обеспечивающим доступность работы в Советах для многомиллионных масс трудящихся. Однако простота правил процедуры не дает оснований для игнорирования, недооценки их в работе Советов. Правила процедуры деятельности представительных органов имеют далеко не техническое, прикладное значение. Подчеркивая это, Маркс в свое время отмечал, что «ту роль, которую в судах играет судопроизводство, в законодательных органах играют порядок дня и регламент».

Значительный объем проводимой и предстоящей законодательной регламентации, процедуры работы советских представительных органов, важные задачи по совершенствованию практики в этой области определяют актуальность дальнейшего углубленного теоретического исследования форм и порядка деятельности Советов. Это необходимо для того, чтобы оценить эффективность действия всей совокупности форм, способствующих выражению представительной природы Советов, и каждой из них в отдельности, найти не использованные еще резервы и возможности к повышению, их значимости, к выработке новых форм, соответствующих постоянно возрастающей политической активности советского народа, расширению действенного участия масс в управлении государством.

Основные черты процедуры деятельности представительных органов. Природа Советов как представительных органов народа находит свое проявление во всех сторонах их организации и деятельности: в порядке выборов, в их взаимоотношениях с иными государственными органами, в компетенции, в юридической силе их актов. Получает она свое отражение и в организации работы Советов, в конкретных формах их деятельности. Представительный характер Советов, положение депутата как полномочного представителя трудящихся в органах государственной власти предопределяют специфические черты, присущие деятельности Советов:

1. Особый, не свойственный каким-либо другим органам государства сессионный порядок деятельности, который позволяет депутатам не порывать связи со своей основной профессией и с избирателями, быть в гуще масс, активно участвовать в проведении законов в жизнь. Важность сессионной формы деятельности Советов предопределяет детальное правовое регулирование порядка подготовки, созыва, открытия и проведения сессий.

2. Наличие такой специфической формы деятельности, как конституированные Совета: Совет на первой сессии нового созыва проверяет правильность избрания депутатов и на основе доклада мандатной комиссии принимает решение об утверждении или кассации выборов депутатов. До утверждения полномочий депутатов Совет не решает вопросов по существу повестки дня и не проводит голосования. Смысл и назначение этой специфической черты процедуры деятельности представительных органов состоит в обеспечении гарантии правильности выборов депутатов. Конституирование служит также средством необходимого оформления Совета как единого органа.

3. Образование Советами системы внутренних, вспомогательных органов (председатели палат Верховного Совета СССР и их заместители, председатели Верховных Советов союзных и автономных республик и их заместители, постоянные и временные комиссии, советы старейшин). Наличие таких органов является одной из гарантий самостоятельности представительного органа в организации своей работы, возможности осуществлять Хозяйственный контроль за работой исполнительных органов, проявления необходимой, с учетом специфики Представительного органа, инициативы в разрешении и рассмотрении вопросов государственного строительства и. руководства.

4. Подробное регулирование; всех стадий законодательного процесса, имеющее целью обеспечить особую ответственность в разработке законов, обладающих наивысшей юридической силой в системе правовых актов Советского государства.

5. Наличие ряда особых форм, создающих гарантии максимально глубокого и полного выявления воли народа, избирателей в деятельности Советов (институт наказа избирателей, всенародное обсуждение проектов законов, обобщение предложений трудящихся в процессе подготовки к сессиям, отчеты Советов, депутатов и иные формы их связей с избирателями).

6. Широкая система правил, содействующих правильному й полному выражению представительным органом воли народа, избирателей: обеспечение депутатам возможности активно участвовать в работе Совета и его вспомогательных органов (право запроса, обращения, право выдвижения вопросов в повестку дня, ничем не ограниченное право участия в прениях), многочисленные формы контроля избирателей за деятельностью Совета и депутатов, право отзыва депутата и т. п. Важное значение в указанном плане имеет и такая Особенность, присущая деятельности представительных органов, как депутатская неприкосновенность, закрепленная в Конституциях, в законах и Положениях о местных Советах.

7. Особые требования, предъявляемые к гласности деятельности Советов, к публикации материалов об их работе (официальные сообщения, стенографические отчеты и др.).

8. Наличие особых правовых актов – регламентов, в которых определяется внутренняя структура, порядок деятельности Советов и которые принимаются самими представительными органами, а также иных законодательных актов, регламентирующих формы работы Советов, их органов и депутатов.

Этот перечень черт, характеризующих процедуру деятельности Советов, не претендует на исчерпывающую полноту. Однако даже перечисленные черты показывают, что применительно к Советам регламентируются не только основные организационные формы их деятельности, но придается существенное значение и более детальным вопросам порядка их работы, которые для иных органов, не являющихся представительными, не имеют самостоятельной правовой значимости или вообще не существенны.

Для Совета как представительного органа важно не только то, как по существу будет решен тот или иной вопрос его компетенции но и то, как будет при этом гарантировано выявление воли избирателей, учтены их наказы, пожелания и предложения, насколько широко сами они непосредственно и через депутатов будут привлечены к решению вопроса. Такая задача, естественно, не выполняется сама по себе. Большая роль в этом, наряду с практической организаторской работой, проводимой депутатами, комиссиями, исполкомом, принадлежит и правовому регулированию организации и порядка деятельности Советов.

Широкий круг форм, имеющих относительно самостоятельное значение, позволяет говорить об особой процедуре деятельности Советов. Теоретический анализ ее основных черт является одной из важных задач советской государственно-правовой науки. Однако до настоящего времени отсутствуют обобщенные теоретические исследования всего комплекса вопросов, связанных с процедурой, и разрабатываются лишь отдельные ее аспекты. Сам термин «процедура» не введен в литературе в научный оборот и весьма редко применяется к деятельности Советов. Не получило применения и какое-либо другое идентичное понятие, которое объединяло бы аналогичный круг вопросов как объект самостоятельного исследования. Между тем понятие «процедура» достаточно точно отражает содержание целой группы взаимосвязанных вопросов организации работы Советов, и его использование позволяет рассматривать их в комплексе, единстве. Только такой подход может способствовать выявлению эффективности правил процедуры, пробелов в их регламентировании и создать предпосылки для выработки научно обоснованных рекомендаций законодателю.

В литературе для характеристики форм деятельности Советов используются разнообразные термины: формы организационно-массовой работы, организационно-правовые формы деятельности, организационные формы деятельности, порядок деятельности и т. д. Имеются и определенные критические оценки применяемых понятий[23 - Григорян Л.А. Советы – органы власти и народного самоуправления. М., 1965. С. 91–92; Пертцик В. А. Государственно-правовые проблемы организации и деятельности местных Советов депутатов трудящихся в СССР. Автореферат докторской диссертации. Свердловск, 1967. С. 39.].

Дело, однако, не только в том, что в характеристике этих вопросов нет устоявшейся терминологии, хотя это тоже явление далеко не положительное. Главный недостаток заключается в том, что освещение форм деятельности Советов по прочно установившейся традиции сводится к изложению трех, вопросов: «сессии», «постоянные комиссии», «депутат», которые объединяются в общую категорию, по сути дела только одним названием. При таком, освещении форм деятельности Советов многие важные их черты остаются в тени, должным образом не выявляются и в целом процедура не получает законченной характеристики. Поэтому было бы целесообразным рассматривать как государственно-правовой институт самостоятельной значимости всю совокупность правовых норм, регламентирующих внутреннюю структуру Советов, организационный порядок их функционирования, а также те формы, которые хотя и не могут быть включены в эти группы, но призваны выражать представительную природу Советов (например, нормы, регулирующие порядок внесения наказов избирателей, отзыва депутатов и т. д.). Это позволит на более глубокой теоретической основе оценить эффективность порядка деятельности Советов, всесторонне исследовать механизм выражения ими своей сущности как представительных органов и дать обоснованные рекомендации практике.

Классификация правил процедуры. Важность классификации неоспорима при исследовании любой, сложной по составу правовой категории. Мы бы считали в должной мере, отвечающей задачам исследования рассматриваемого института классификацию правил процедуры по следующим основаниям: 1) по предмету, т. е. по той сфере общественных отношений, которые они призваны регулировать; 2) по назначению (служебной роли); 3) по форме закрепления и порядку установления; 4) по юридическим последствиям несоблюдения.

1. Основываясь на специфике того или иного круга общественных отношений, можно выделить группы правил, которые регулируют: а) порядок, форму, в которой функционирует Совет – сессионный порядок его деятельности; порядок созыва, проведения, закрытия сессии, порядок голосования, принятия решения, вопросы кворума, повестки дня и т. д.; б) порядок, конституирования Совета; в) внутреннюю структуру Совета, систему и порядок деятельности его вспомогательных органов, в том числе правовое положение и порядок деятельности постоянных комиссий; г) порядок осуществления законодательного процесса; д) формы работы депутатов и порядок реализации ими своих полномочий; е) порядок осуществления права отзыва депутатов; ж) порядок принятия наказов избирателей и их реализации; з) порядок внесения и обсуждения запросов депутатов.

Число таких групп является не вполне определенным. Как и в отношении других классификационных групп, следует отметить гибкость, подвижность их границ, возможность применения более дробных классификационных признаков. С учетом целей научного и практического значения могут быть избраны и другие предметные основания классификации (так, например, из группы правил, регулирующих проведение сессии, можно выделить правила, определяющие вопросы руководства заседаниями, ведения протокола сессии и т. д.). Классификация правил процедуры по предмету регулирования позволяет точнее определить содержание понятий «регламент», «процедура», выявить систему, взаимосвязь различных норм в этой области, полноту или пробелы в урегулировании отдельных групп процедурных отношений.

2. Классификация правил процедуры по их роли и назначению дает возможность глубже понять сущность каждого из правил, создать продуманную систему гарантий эффективности действия процедурных норм. Назначение правил, норм существенно для решения вопросов о тех правовых последствиях, которые влечет за собой их нарушение, для правильности практики их применения.

В наиболее общей форме правила процедуры по их назначению и роли можно разделить на несколько основных групп: а) правила, призванные обеспечить наиболее полное и правильное выражение Советом воли прудящихся, его избирателей, действенный и систематический контроль трудящихся за работой Совета, подотчетность депутата перед избирателями, участие широких масс в работе Совета, тесную связь Совета с населением. К этой группе относятся правила регламентирующие порядок созыва и проведения сессий, вопросы кворума, порядка голосования, гласности (работы, порядка отзыва депутата и др.; б) правила, направленные на обеспечение верховенства представительных органов по отношению к исполнительным органам. В эту группу входят многие из тех правил, которые предусматривают порядок утверждения повестки дня сессий, подготовки вопросов на обсуждение Совета, порядок ведения сессий, открытия первой сессии, наличие института постоянных комиссий и т. д.; в) правила, способствующие созданию наилучших условий для полной и действенной реализации представительным органом своей компетенции, что составляет важнейшую черту, характеризующую сущность Советов как работающих корпораций. К таким правилам относится порядок работы постоянных комиссий, депутатов в Совете и в избирательном округе и т. д.; г) правила, обеспечивающие в деятельности Советов выполнение требований ленинского стиля работы государственного аппарата (деловитость, простота, отсутствие бюрократических формальностей и др.), деловое и эффективное функционирование представительного органа (с учетом его специфики как органа, состоящего не из профессиональных штатных служащих государственного аппарата), а из представителей народа, не порывающих связи со своей основной профессией.

Рассматривая вопрос о классификации правил процедуры с точки зрения их служебной роли, важно отметить, что и здесь разделение на группы в известной мере условно, так как одно и то же правило может иметь и двоякую служебную роль и даже быть многосторонним по своему назначению. Это, однако, не исключает возможности и необходимости классификации правил процедуры по указанному признаку и ее важности.

3. По форме закрепления можно выделить следующие две группы правил: а) правила, закрепленные в правовых нормах; б) правила, сложившиеся как обычай. В свою очередь правила, имеющие правовой характер, могут быть подразделены на следующие подгруппы: закрепляемые в Конституциях СССР, союзных и автономных республик; закрепляемые в законах и актах, утверждаемых законами, и прежде всего в регламентах; устанавливаемые в указах, постановлениях Президиумов Верховных Советов и, в актах, утверждаемых указами или постановлениями Президиумов; закрепляемые в актах местных Советов Нормы и правила процедуры деятельности Советов, сложившиеся как обычай, занимают значительное место. Они могут перерастать и, как показала практика, часто перерастают в правовые. Несмотря на отсутствие юридически обязательного характера у правил, сложившихся как обычай, их соблюдение в деятельности Советов общепринято.

Близко к третьему элементу классификации примыкает группировка норм по порядку установления. Здесь мы различаем правила, устанавливаемые: самим представительным органом – для регламентирования своей деятельности; высшими органам – для местных; каждой палатой Верховного Совета СССР в отдельности и т. д.

4. По юридическим последствиям несоблюдения установленных правовых правил процедуры следует различать следующие две основные группы: а) правила, нарушение или несоблюдение которых влечет за собой отмену действия или акта, совершенного или принятого с нарушением установленных правил и форм; б) правила, несоблюдение которых влечет иные последствия. Думается, что к первой из этих групп следует отнести: нарушение установленного кворума; принятие некоторых актов без предварительного рассмотрения их в постоянных комиссиях (например, бюджета, плана); деятельность без проверки полномочий депутатов; принятие депутатами или их частью решений вне сессии и т. д.

Контроль за соблюдением правил процедуры. Соблюдение и применение правил процедуры деятельности Советов не обеспечивается само по себе. В их последовательном воплощении в жизнь играют роль многие факторы. В указанном плане важное значение имеют: юридическая подготовка кадров советских работников, которая начала осуществляться в организованном порядке после принятия постановления ЦК КПСС «О мерах по улучшению, подготовки и переподготовки работников Советов депутатов, трудящихся»; неуклонный рост уровня общеобразовательной подготовки депутатов расширение работы, проводимой среди депутатов по овладению ими основами государственного права и советского строительства. Существенное значение имеет знание депутатами правил процедуры. Действующие акты, содержащие указанные нормы, должны быть в определенной обобщенной форме вручены депутату.

В обеспечении правильного и полного соблюдения правил процедуры немаловажное значение имеет и вопрос о том, кто является в Совете ответственным за применение всех действующих процедурных правил и норм. Весьма значительную роль в обеспечении соблюдения этих правил и последовательном воплощении их в жизнь играют Президиумы Верховных Советов, особенно отделы по работе советских органов, секретариаты постоянных комиссий, юридические отделы; в местных Советах – исполкомы и особенно их организационно-конструкторские отделы, секретари исполкомов.

Непосредственно в самом представительном органе контроль за соблюдением правил процедуры возложен на председателей палат Верховного Совета СССР, их заместителей, на председателей Верховных Советов республик и их заместителей; в местных Советах – на председателей и секретарей сессий, которые избираются на период проведения сессии. Однако правила процедуры в деятельности представительных органов не исчерпываются правилами проведения сессий. Наблюдение за применением регламента и иных процедурных правил могло бы быть возложено либо на комиссии, созданные для этой цели, либо на действующие мандатные комиссии. Так, в Польской Народной Республике Сейм образует мандатно-регламентную комиссию, в задачи которой, в частности, включено рассмотрение предложений па вопросу об изменении регламента, представление Президиуму Сейма соображений по вопросам толкования и применения регламента.

Регламенты Советов. Особое значение среди правовых актов у определяющих правила процедуры деятельности представительных органов, имеют регламенты. В них в обобщенн ой форме устанавливаются внутренняя организационная структура, порядок работы Советов и их вспомогательных органов, порядок принятия законов и иных актов. Регламенты Верховных Советов утверждаются законом», принимаемым самим высшим органом, деятельность которого определяется этим актом[24 - Ведомости Верховного Совета и Правительства Латвийской Советской Социалистической Республики. 1959. № 12; Ведомости Верховного Совета и Правительства Литовской Советской Социалистической Республики. 1969. № 21. Ст. 187; Ведомости Верховного Совета Узбекской Советской Социалистической Республики. 1970. № 18. Ст. 169.]. В отношении местных Советов наиболее целесообразной формой было бы установление типового регламента Верховным Советом союзной республики, на основе которого каждый местный Совет утверждал бы свой регламент, внося необходимую детализацию в пределах, установленных законом, с учетом местных условий и специфики своей работы и состава.

Законодательное закрепление правил процедуры деятельности высших представительных органов является важным фактором повышения их значимости, неуклонного их соблюдения и тем самым улучшения организации деятельности этих органов. Придание силы правовых предписаний тем процедурным формам, которые сложились в практике работы высших представительных органов, повышает их. авторитет, создает необходимые предпосылки для неукоснительного исполнения. Действующие регламенты четко определили порядок созыва, открытия и проведения сессий, систему и задачи внутренних вспомогательных органов, права и обязанности депутатов. Подробно регламентирован законодательный процесс, в частности впервые законодательно закреплен перечень субъектов законодательной инициативы.

В Регламенте Верховного Совета Литовской ССР предусмотрено, что по усмотрению Верховного Совета законопроект может быть рассмотрен в два чтения. На первом чтении заслушиваются доклад, содоклады, прения по общим вопросам законопроекта, на втором чтении проводится постатейное обсуждение законопроекта.

В действующих регламентах подробно определяется порядок голосования, закрепляется сложившаяся практика проведения открытого голосования. Однако в регламентах Верховных Советов Узбекской и Литовской союзных республик подчеркивается, что голосование, как правило, открытое. Следовательно, в особых случаях Верховный Совет может принять решение о проведении тайного голосования. Созданию необходимых условий для заблаговременной подготовки депутатов. к сессии, выявления требований, пожеланий и предложений трудящихся, избирателей будет способствовать закрепленное в Регламенте Верховного Совета Узбекской ССР правило обопубликовании указа о созыве сессии не позднее чем за 30 дней до ее открытия с перечислением вопросов намечаемой повестки дня.

Важное значение в организации работы представительных органов имеет система их вспомогательных органов. Регламенты закрепили порядок формирования этих органов, их задачи и состав. В частности, впервые законодательно определены состав и функции Советов старейшин.

В регламентах подробно определены права и обязанности депутатов, конкретизированы сроки их отчетов перед избирателями (в Регламентах Верховных Советов Узбекской ССР и Литовской ССР предусматривается, что отчеты должны проводиться не реже одного раза в течение года), определен порядок внесения и обсуждения запросов депутатов. Проведение в жизнь предписаний Регламентов Верховных Советов повысит уровень всей организационной работы высших представительных органов государственной власти.

Надо отметить, что отдельные авторы; говоря о формах работы Совета, исходят из этих правильных, с нашей точки-зрения, положений. Так, в «Юридическом справочнике депутата местного Совета» канд. юрид. наук Г. В. Барабашев правильно отмечает, что «вопросы своей компетенции Советы разрешают на заседаниях, проходящих в сессионном порядке» («Юридический справочник депутата местного Совета», изд-во МГУ, 1960, стр. 44); см. также К. Ф. Шеремет, Г. В. Барашев, Советское строительство, Госюриздат, 1961, стр. 193.

С нашей точки зрения, неосновательной является Критика в адрес тех местных Советов, которые начинают сессии в утренние часы. Так, К. Бобров в своей статье «Дорогие заседания», помещенной в газете «Известия» от 31 октября 1963 г., в целом правильно выступая против порочной практики Проведения различного рода собраний й заседаний в рабочее время, неправомерно распространяет это положение и на сессии Советов. Он пишет: «Очередная сессия Радянского районного Совета депутатов трудящихся 30 сентября началась в 14 часов – депутаты были оторваны от своей работы на производстве. Киевский промышленный обком КПСС и городской Совет знают об этой порочной практике, но мер никаких не принимают. Это происходит, видимо, потому, что они сами нередко проводят различного рода заседания в рабочее время. Так, например, сессия Киевского городского Совета 27 августа открылась в 10 часов!». изд-во Правда, 1961, стр. 104. «Программа Коммунистической партии Советского Союза», изд-во Правда, 1961, стр. 104.

Козлова Е.И

Утраченная ценность (должна ли Государственная Дума конституироваться)[25 - Конституционные ценности: содержание и проблемы реализации: материалы Международной науч. – теорет. конференции 4–6 декабря 2008 г.: в 2 т. М.: РАП, 2010. Т. 1. С. 25–31.]

Разговор о ценностях Конституции РФ должен затрагивать эту проблему всесторонне. Разумеется, он касается, прежде всего, ценностей, которые обеспечивают позитивное, положительное воздействие Конституции на ход общественного развития, нормальное эффективное функционирование на демократических началах всех частей государственного механизма, способствуют неукоснительному соблюдению и охране прав и свобод личности.

Ценностные свойства Конституции зависят и от того, насколько заложенные в ней концепции отвечают вызовам времени, соответствуют современному уровню развития человеческой цивилизации, общепризнанным принципам и нормам международного права. На весы ценностных свойств Конституции нужно положить присущую ей способность обеспечить противостояние катаклизмам самого различного характера.

Естественно, ценностью может являться только то, что работает или готово работать в случае необходимости. Вербальными ценностями мы обходились почти три четверти века. Думается, что лимит терпения исчерпан. Реальное претворение конституционных ценностей в жизнь не происходит само по себе. Требуются более эффективный контроль за реализацией конституционных принципов, общественная оценка их реального претворения в жизнь, политическая воля, квалифицированные кадры, прежде всего управленческие, и настойчивая напряженная работа с теми недостатками, которые не позволяют нам достаточно успешно двигаться вперед. Однако эффективность субъективного фактора в этом плане зависит от того, насколько разумно и компетентно в самой Конституции разработан арсенал средств, могущих обеспечить реальное воплощение в жизнь всех заложенных в ней демократических принципов.

Тема настоящей конференции позволяет в выступлениях участников выявить и оценить реализацию многообразных функций Конституции РФ, ее роль как мобилизатора всей демократической системы институтов государства и общества за прошедшие 15 лет. Объективный подход к проблеме позволяет включить в орбиту рассуждений и анализ полноты охвата ценностей, традиционно присущих конституционным актам демократических государств. Тем более важно выявить, не потеряла ли в пути каких-либо демократических установлений российская Конституция. Потери есть, и одной из них я хочу посвятить свое выступление.

Постановку этого вопроса не надо рассматривать как предложение внести поправки в действующую Конституцию. Необходимые изменения можно предусмотреть и на уровне Регламента Государственной Думы.

Речь идет о том, что в действующей российской Конституции и в Регламенте Госдумы не предусматривается процедура, целью которой является формирование Государственной Думы как самостоятельной структурной части законодательного и представительного органа государственной власти – Федерального Собрания. Такая процедура в государственно-правовой теории, в том числе советской, носила наименование «конституирование». Представительный выбранный орган должен перед началом своей деятельности «конституироваться». Понятие «конституирование», «конституироваться» в словаре иностранных слов поясняется следующим образом: «конституироваться – сорганизоваться, приобретать характер определенной организации, придавать себе законность». В Словаре Ушакова поясняются даже два понятия: «конституировать: устанавливать, организовывать, определить» и «конституироваться: устанавливаться, определиться». Применительно к представительному органу формой, посредством которой он мог конституироваться, издавна как в зарубежных странах, так и в России было признание законности прошедших выборов и соответственно утверждение полномочий депутатов, о чем принималось постановление представительного органа. Проследим, как эта процедура регулировалась в советских конституциях, регламентах и иных правовых актах.

Характерно, что, несмотря на коренные изменения сущности государства, ставшего государством диктатуры пролетариата, классовой ориентированности всех государственно-правовых институтов, советская власть не отказалась от демократического института конституирования представительного органа. Возможно, в первые годы советской власти это объяснялось условиями гражданской войны, борьбой с контрреволюцией. Однако показательно, что этот институт был закреплен и во всех конституциях СССР – 1936 г., 1977 г. И соответственно в конституциях союзных республик, в том числе в конституциях РСФСР.

Уже в Конституции (Основном законе) РСФСР 1918 г. в главе 16 закреплялась, что все материалы по производству выборов поступают в соответствующий Совет, который для проверки выборов назначает мандатную комиссию. По результатам проверки Совет решает вопрос об утверждении спорных кандидатов. В случае, неутверждения того или иного кандидата Совет назначает новые выборы, а в случае неправильности выборов в целом вопрос об отмене выборов решает вышестоящий орган советской власти.

В инструкции ВЦИК от 2 декабря 1918 г. «О порядке перевыборов волостных и сельских советов» в главе IV «Открытие переизбранных Советов» установлены аналогичные процедуры, как отмечено в инструкции, проверки мандатов. Председателю Совета (волостного Съезда Советов) передается избирательный протокол с жалобами и заявлениями избирателей. О необходимости проверки полномочий депутатов и признания их мандатов говорилось во многих правовых актах как СССР, так и республик еще до установления всеобщих, прямых, равных выборов и тайного голосования.

Так, в Конституции РСФСР 1925 г. в ст. 73 устанавливалось, что проверка правильности выборов в Советы производится избирательной комиссией, а проверка правильности полномочий делегатов, избранных на съезды советов, – мандатными комиссиями. Соответствующие нормы об избрании мандатных комиссий съезда советов для проверки правильности выборов на данный съезд и об утверждении постановления мандатной комиссии съездом советов содержится в инструкции Центрального Исполнительного Комитета Союза СССР от 2 октября 1934 г. «О выборах в совет в 1934–1935 гг.»[26 - О выборах в совет в 1934–1935 гг.: инструкция Центрального Исполнительного Комитета Союза СССР от 2 октября 1934 г. // СЗ СССР. 1934. № 50. Ст. 395.].

В Конституции СССР 1936 г. в ст. 50 было установлено, что «Совет Союза и Совет Национальностей избирают мандатные комиссии, которые проверяют полномочия депутатов каждой палаты». По представлению мандатных комиссий палаты решают либо признать полномочия, либо кассировать выборы отдельных депутатов. В Законе о выборах в Верховный Совет СССР 1950 г. содержалась норма о том, что Центральная избирательная комиссия после завершения выборов сдает всю избирательную документацию в Верховный Совет, который после ее анализа мандатной комиссией, принимает постановление о признании полномочий депутатов, о чем им выдается удостоверение и нагрудный знак депутата.

В законах о районных Советах, принятых в 1976 г. верховными советами всех союзных республик СССР, содержалась норма о признании полномочий депутатов районным Советом на своей сессии.

Можно отметить: в конституциях бывших зарубежных социалистических государств Европы обязательно предусматривалось, что мандатная комиссия высшего органа государственной власти проверяет полномочия депутатов, а высший орган утверждает полномочия.

Необходимость процедуры признания полномочий депутатов палат Верховного Совета СССР была предусмотрена и в Конституции СССР 1977 г., в ст. 110. Согласно ее содержанию палаты по представлению избираемых ими мандатных комиссий принимают решение о признании полномочий депутатов, а в случае нарушения законодательства о выборах – о признании выборов отдельных депутатов недействительными. Эта норма сохранилась и после изменений и дополнений Конституции на основе Закона 1988 г., которым был учрежден в качестве высшего органа государственной власти в СССР Съезд народных депутатов СССР. Аналогичные нормы были и в Конституции РСФСР (РФ) 1978 г. (ст. 106) как в отношении первоначально Верховного Совета, так и потом в отношении Съезда народных депутатов Российской Федерации.

То же можно следует отметить в отношении конституций всех автономных республик РСФСР – в них воспроизводилась норма о том, что Верховный Совет АССР принимает решение о признании полномочий депутатов. В республиканских законах о выборах народных депутатов, в том числе местных Советов, утверждение Советом избранных народных депутатов прямо рассматривается как предварительное условие, необходимое для замены выданных депутатам удостоверений об избрании депутатами на удостоверения народного депутата и выдачи значка депутата. Указанные нормы Конституция РСФСР впервые получила обстоятельную детализацию во временном Регламенте Съезда народных депутатов РСФСР, утвержденном первым Съездом 7 июня 1990 г. В статье 11 четко определялось, что по докладу Мандатной комиссии Съезд народных депутатов РСФСР принимает постановление о признании полномочий народных депутатов РСФСР, а в случае нарушения законодательства о выборах – о признании выборов отдельных депутатов недействительными. Таким образом, здесь четко обозначена форма акта – постановление. Кроме того, в ст. 12 закреплено, что «до признания полномочий депутатов Съезд принимает решения только по повестке дня Съезда, по составам Секретариата, Мандатной и Редакционной комиссий Съезда. Другие вопросы Съезд может обсуждать, не принимая по ним решений до признания полномочий депутатов». В соответствии с этими нормами первый Съезд народных депутатов РСФСР 16 мая 1990 г. принял постановление «О признании полномочий народных депутатов РСФСР», в котором признаны полномочия 885 народных депутатов РСФСР, избранных от территориальных округов, и 105 народных депутатов РСФСР, избранных от национально-территориальных избирательных округов. И только после признания полномочий депутатов Съезд утвердил постановление о повестке дня.

Выше было показано становление и развитие конституционного и иного нормативного правового регулирования института конституирования советских представительных органов власти на разных этапах развития советского государства и при разных системах органов государственной власти.

Теперь обрисуем очень коротко исчезновение этого института.

1. Впервые на конституционном уровне этот институт не был предусмотрен. В Конституции РСФСР 1993 г. упоминание о нем исчезло.

2. В Регламенте Государственной Думы не предусматривалось принятие постановления о признании полномочий депутатов. Такое постановление и фактически не принималось.

3. В Регламенте Государственной Думы, принятом 25 марта 1994 г., в ст. 31 предусматривалось лишь сообщение палате председательствующим на первой сессии фамилий избранных депутатов согласно списку депутатов, официально переданному палате Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и составленному на день открытия первого заседания Государственной Думы.

4. В последующем содержание этой статьи было изменено, и теперь Регламент не предусматривает даже сообщения фамилий депутатов.

Отказ от конституционного закрепления процедуры конституирования Государственной Думы приводит к юридическому несовершенству порядка ее формирования, оформления ее как органа, правомочного осуществлять конституционно закрепленные за ним полномочия.

Превращение депутата, избранного в Государственную Думу, в депутата Государственной Думы кардинально меняет его статус, и это может происходить в рамках определенной процедуры, такая процедура существует со времени возникновения народного представительства, получает закрепление на конституционном уровне и в регламентах парламентов как в зарубежных демократических государствах, так и в советских конституциях, что было показано выше.

Особый порядок конституирования специфичен для выборных органов. Сами по себе итоги выборов еще не превращают избранного в действующий орган. Так, Президент, прежде чем он перестанет быть «избранным Президентом», определенное время пребывает наряду с действующим Президентом. Должна пройти сложная процедура его вступления в должность (присяга, принятие символов президентской власти), что юридически фиксирует прекращение полномочий прежнего Президента.

Выборы Патриарха Московского и Всея Руси не сводились только к оглашению результатов выборов. Избранный Патриарх изрек «сан приемлю», и затем была сложная процедура его введения в этот сан.

Следует затронуть и вопрос о причинах отказа от института конституирования Государственной Думы. Думается, что в таком решении не было учтено, что для признания полномочий депутатов существует единственный способ превращения их в орган – подтверждения законности их выборов. Это не должно восприниматься как глобальная проверка всей избирательной компании, контроль за деятельностью Центральной избирательной комиссией. Мандатная комиссия анализирует данные о заявлениях избирателей, общую, обстановку выборов, итоги решений судебных органов по жалобам.

Кроме всего прочего, такой анализ прошедшей избирательной кампании отвечает интересам избирателей, является дополнительным институтом проверки со стороны избранных депутатов чистоты проведения избирательной кампании.

Страшун Б.А

Исследование одной попытки создать в нашей стране парламент[27 - Журнал российского права. 2006. № 7.]

Рецензируемое издание <*>[28 - Шейнис В. Взлет и падение парламента: Переломные годы в российской политике (1985–1993). Т. 1. 703 с.; Т. 2. 770 c. М.: Московский Центр Карнеги; Фонд ИНДЕМ, 2005.]представляет собой капитальный труд о знаменательном отрезке советской и российской истории, в течение которого была предпринята попытка придать существовавшему в нашей стране более 70 лет так называемому социализму человеческое лицо, и в частности превратить систему Советов, служившую ширмой диктатуры бюрократического аппарата КПСС, в настоящее народное представительство. Автор – профессор Виктор Шейнис, один из видных деятелей партии «Яблоко» – был активным участником тех событий, народным депутатом РСФСР и депутатом Государственной Думы двух первых созывов, членом Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РСФСР и ее рабочей группы, затем участником Конституционного совещания и его рабочей комиссии, и поэтому его исследование есть плод не только «ума холодных наблюдений», но и «сердца горестных замет» (А. С. Пушкин). Он, как и многие из живших тогда взрослых граждан, испытал и сладость романтических надежд, и горечь разочарований. В его труде приведены оценки, данные им по горячим следам событий и предвосхищавшие их последствия, и современное подтверждение или корректировка этих оценок.

Монография В. Шейниса имеет главным своим предметом описание и анализ событий, связанных с формированием и деятельностью учрежденных конституционными реформами 1988–1989 гг. Съездов народных депутатов СССР и РСФСР. Причем анализ, главным образом историко-политический с необходимым социологическим аспектом, включающим, в частности, весьма показательные таблицы. Вместе с тем он представляет большой интерес и для юристов, специализирующихся как в истории, так и в общей теории государства и в российском конституционном праве. А описание событий любопытно для любого читателя, который желает знать, почему распался Советский Союз, что помешало утверждению в нашей стране действительной демократии. Я в своей рецензии не могу охватить всю многогранность исследованных В. Шейнисом проблем и остановлюсь только на конституционно-правовой проблематике, связанной с попыткой «превращения» высших советских органов в подлинные парламенты.

Надо отдать должное автору: в конце 1980-х гг. он уже понимал порочность одной из несущих идеологических конструкций системы Советов – сосредоточения в их руках законодательной и исполнительной власти. И не случайно назвал Съезд народных депутатов СССР протопарламентом: этот Съезд, избранный в немалой части по куриальной системе, будучи формально верховным органом власти, в действительности существовал около власти, сравнительно легко управлялся кукловодами из ЦК КПСС и в конце концов столь же легко сдулся.

Российский съезд народных депутатов избирался более демократически, чем союзный: по одномандатным избирательным округам прямым голосованием избирателей при конкуренции кандидатов. Но состав Съезда сложился довольно пестрым. Ряд депутатов оказались политически неустойчивыми, перебегали из одной фракции в другую, подчас противоположную, немало нашлось демагогов, способных лишь на обличения, и просто людей с неустойчивой психикой, заразивших избирателей своими истерическими выступлениями на митингах.

В монографии объяснено, почему при формировании Верховного Совета РСФСР демократические силы потерпели поражение, а в Конституционной комиссии получили прочные позиции. Автор подробно описал все перипетии разработки Конституционной комиссией проекта будущей Конституции РФ. Объяснены обстоятельства, приведшие к созыву Конституционного совещания, в котором, как отмечено, В. Шейнис также принял активное участие и которое сумело исправить многие существенные дефекты конституционного проекта, подготовленного окружением Б. Н. Ельцина в качестве альтернативы проекту Конституционной комиссии. Объективно эта альтернатива была не нужна, поскольку с гораздо меньшими усилиями и затратами можно было доработать готовившийся в течение почти трех лет проект Конституционной комиссии, который большинство Верховного Совета и Съезда не желало принимать. Альтернативный проект был призван удовлетворить личные амбиции узкой группы деятелей, оказывавшей влияние на первого Президента России, и эта цель оказалась, видимо, достигнутой. Несмотря на усилия, предпринятые на Конституционном совещании, вынесенный на референдум конституционный проект был по сравнению с проектом Конституционной комиссии все же обеднен и некоторые идеи последнего искажены, что отрицательно сказалось впоследствии.

Примечательно, что похожая ситуация сложилась и с подготовкой избирательного законодательства. Его проекты первоначально разрабатывались в рамках Конституционной комиссии под руководством В. Шейниса, затем уродовались в аппарате Президента и вновь исправлялись, но уже не во всем.

После прочтения труда В. Шейниса многое становится понятным. И все же некоторые оценки хотелось бы уточнить.

Книга названа «Взлет и падение парламента». Поскольку под парламентом, судя по всему, автор понимает Съезд народных депутатов РСФСР и избиравшийся им Верховный Совет РСФСР (с 1992 г. вместо РСФСР стали писать «Российской Федерации»), к этим институтам логично было бы применить по аналогии с соответствующими союзными институтами характеристику «протопарламент». Впрочем, ни в том, ни в другом случае автор не объяснил, почему союзные Съезд народных депутатов и Верховный Совет назвал сначала протопарламентом, затем просто парламентом, а российские – только парламентом. Я не могу согласиться с их характеристикой как парламента, поскольку Съезды, согласно советским Конституциям СССР и России, сосредоточивали всю власть, включая исполнительную, а Верховные Советы не были с точки зрения порядка их формирования представительными органами, т. е. не обладали имманентным парламенту качеством. Здесь уместна характеристика «протопарламент».

Судьба российских Съезда и Верховного Совета, похоже, вызывает у автора чувство некоторого сожаления, хотя он объективно анализирует перипетии политической борьбы между этим так называемым парламентом и Президентом, завершившейся действительно трагическими событиями начала октября 1993 г. Но трагичность не в том, что перестали существовать Съезд и Верховный Совет, а в том, что погибло много ни в чем не повинных людей, немалая часть которых стала жертвой своего любопытства. Что касается народных депутатов, то те из них, которые оставались в Белом доме, поддерживая авантюризм руководителей и подбивая граждан на мятеж, несут большую долю ответственности за жертвы этих нескольких дней. Однако коллективный орган, в котором такие люди определяли его деятельность, не заслуживает сожаления. На мой взгляд, шансов на то, что в будущем эти органы могли бы стать действительным парламентом, было чрезвычайно мало, да и последующая история это подтвердила. Можно сожалеть еще и о том, что Конституция России 1978 г. с последующими изменениями не была заменена в законном порядке, но в этом повинен все тот же Съезд, не желавший отказываться от так называемой советской власти, в действительности при господстве КПСС не существовавшей, и от собственной своей власти, которую стремился расширить за разумные пределы.

Съезд, работавший еще в полном составе, не так уж редко принимал решения под влиянием сиюминутных эмоций, с голоса, заражаясь истерикой прорвавшихся к микрофону неуравновешенных депутатов. Мне довелось присутствовать почти на всех заседаниях Съезда, и я вспоминаю, как во время очередной коллективной истерики в связи с вопросом о возвращении Крыма я спросил сидевшего рядом депутата, человека лет 30, понимает ли он, что попытка вернуть Крым может привести к братоубийственной войне с Украиной и большим жертвам. Ответ был примерно такой: понимаю, но через это надо пройти.

Припоминаю и другое. Через день-два после октябрьских событий я встретил уже бывшего народного депутата, принадлежавшего к одному из влиятельных тогда политических формирований, которые считались демократическими. Он сказал радостно: «Мы победили». Я, еще находясь в смятении от событий, согласился с ним, но душу точил большой червь сомнения относительно того, кто действительно победил. Будущее подтвердило оправданность сомнений. И. В. Шейнис убедительно, на мой взгляд, показал, что Б. Н. Ельцин и демократические силы того времени далеко не во всем преследовали одинаковые цели, а плоды победы пожали лишь те, кто были близки к первому Президенту России. К сожалению, и тогда у нашего общества выбор был между довольно нехорошим и совсем скверным, и все же лучше, что победило меньшее зло. Если считать прекращение существования Съезда и Верховного Совета падением или крушением парламента, то единственное, что можно по этому поводу сказать, – это то, что так ему и надо, он сам в этом виноват. А нам, избирателям, следовало бы из этого извлечь уроки и выбирать в законодатели не златоустов-обличителей, а людей, подготовленных и настроенных на конструктивную работу, способных договариваться. К сожалению, таким выборам мы пока что не научились.

И наконец, об избирательной системе. С конца 1992 г. я участвовал в работе руководимой В. Шейнисом инициативной рабочей группы, готовившей проекты избирательного законодательства. Все ее участники исходили из необходимости проведения выборов на основе пропорционального представительства политических сил, чтобы избиратель имел возможность выбирать между политическими программами, а не между отдельными людьми, которых он, как правило, не знает. Однако бульон партийной системы к тому времени не сварился, вследствие чего пришлось согласиться на то, что половина депутатов будет избираться по-старому, то есть по мажоритарной системе в одномандатных избирательных округах, а применительно к пропорциональным выборам предусмотреть участие не партий, а избирательных объединений. По этой смешанной системе стала избираться Государственная Дума, результаты чего читателю известны. Несмотря на протестное голосование значительной части избирательного корпуса, реальная политика в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. стала определяться исключительно Президентом и его окружением, а Государственная Дума вопреки обличителям этой политики и подчас даже не без их содействия стала штамповать законы, подготовленные исполнительной властью. Впрочем, и законы, подготовленные самой Думой, обычно были не лучше. Избрание Президентом В. В. Путина породило у избирателей надежды на улучшение политики, и в результате пропрезидентская партия «Единая Россия» имеет в настоящее время в Государственной Думе большинство, превышающее 2/3 голосов, а демократические партии не смогли преодолеть 5-процентный барьер и утратили места в Думе. Приходится вспомнить, что именно В. Шейнис был активным сторонником такого барьера, хотя при обсуждениях в рабочей группе высказывались предложения об уменьшении этой цифры. Избиратели от господства «Единой России» пока что мало выиграли, а потери от пролоббированных и непродуманных законов понесли ощутимые. Достаточно упомянуть Жилищный кодекси Федеральный закон 2004 г. № 122-ФЗ.