– использование бюджетных средств с превышением объема, установленного при их предоставлении (достаточного для достижения цели, результата);
– недостижения результата, установленного при предоставлении бюджетных средств, с использованием определенного при предоставлении объема бюджетных средств.
В качестве обоснования указаны статьи 34 и 162 БК РФ, а также нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения; законодательство Российской Федерации, регулирующее правоотношения, возникающие при исполнении публичных нормативных обязательств.
Органы внутреннего финансового контроля (ВФК) субъектов России и муниципальных образований
Органы исполнительной власти регионов и муниципальных образований самостоятельно определяют нормы о полномочиях органов ВФК по проведению анализа и контроля эффективности расходов бюджетов.
Счетная палата России
За Счетной палатой закреплены следующие положения:
– полномочие по проведению аудита эффективности (часть 2 статьи 157 БК РФ, часть 6 статьи 14 Закона о Счетной палате[2 - Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" // «Российская газета», № 77, 10.04.2013.])
– задачи (статья 5 Закона о Счетной палате):
организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами;
– Счетная палата осуществляет государственный аудит (контроль) эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования федеральной собственности, управления и распоряжения ею, в том числе акциями (долями в уставном капитале) хозяйственных обществ, принадлежащими Российской Федерации (статья 21.1 Закона о Счетной палате).
Подробнее об аудите эффективности написано ниже в пособии.
В классификаторе нарушении?, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля), в текущей редакции отдельно не выделен раздел «неэффективного использования средств». Однако, на практике, включается раздел с нарушениями по такой квалификации.
В стандартах Счетной палаты России, регулирующих проведение контрольного мероприятия, установлены следующие положения.
В СГА 101[3 - Стандарт внешнего государственного аудита (контроля) СГА 101 "Общие правила проведения контрольного мероприятия"] определяется, что при проведении аудита эффективности или стратегического аудита выбираются и (или) разрабатываются критерии аудита в порядке, установленном соответствующим стандартом внешнего государственного аудита (контроля) Счетнои? палаты.
Отдельный стандарт СГА 104 регулирует вопросы проведения аудита эффективности (положения будут рассмотрены ниже).
В СГА 302[4 - Стандарт внешнего государственного аудита (контроля) СГА 302 «Аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых объектами аудита (контроля)»] определены положения в отношении эффективности при проведении аудита закупок.
Под эффективностью расходов на закупки понимается осуществление закупок исходя из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных нужд с использованием наименьшего объема средств.
Под результативностью расходов на закупки понимается степень достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств и целей осуществления закупок.
При оценке эффективности расходов на закупки инспекторам рекомендуется применять следующие количественные показатели (как в целом по объекту аудита (контроля) за отчетный период, так и по конкретной закупке):
– потенциальная экономия бюджетных и иных средств на стадии формирования и обоснования начальных (максимальных) цен контрактов, то есть разница между начальными (максимальными) ценами контрактов, указанными объектом аудита (контроля) в плане-графике закупок, и рыночными ценами на товары, работы, услуги, соответствующими, по оценке инспекторов, требованиям статьи 22 Закона № 44-ФЗ;
– экономия бюджетных и иных средств, полученная в процессе определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков), то есть снижение начальной (максимальной) цены контрактов относительно цены заключенных по итогам закупок контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг;
– экономия бюджетных и иных средств, полученная при исполнении контрактов, то есть снижение цены контракта без изменения предусмотренных контрактом количества товара, объема работы или услуги, качества поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги и иных условий контракта;
– дополнительная экономия бюджетных и иных средств, определяемая расчетом в качестве дополнительной выгоды, в том числе за счет закупок инновационной и высокотехнологичной продукции, полученная за счет дополнительных сервисных услуг, более высоких качественных характеристик и функциональных показателей продукции по сравнению с обычными, более низких последующих эксплуатационных расходов по сравнению с обычными, более длительного срока гарантийного обслуживания (определяется при наличии возможности).
Для вывода о неэффективности закупок должны быть получены доказательства того, что существует (существовала) возможность закупки идентичных или однородных товаров (работ, услуг) по меньшей цене либо закупки товаров (работ, услуг) с более высокими характеристиками по такой же или меньшей цене.
При наличии доказательств неиспользования приобретенного имущества по прямому назначению в течение длительного времени (одного года) также может быть сделан вывод о неэффективности закупок.
Кроме того, может проводиться анализ условий транспортировки и хранения закупаемых товаров, результатов работ, услуг (в части обеспечения их сохранности, отсутствия излишних запасов), способов использования результатов закупок в деятельности заказчиков (в части влияния на достижение целей и результатов указанной деятельности, отсутствия избыточных потребительских свойств).
Показатели экономии (снижения цены) и конкуренции (количества независимых участников) при осуществлении закупок, степени (доли) использования выделенных средств, результативности (достижения целей) закупок могут использоваться при оценке эффективности расходов на закупки.
Контрольно-счетные органы субъектов России и муниципальных образований
За КСО закреплены следующие положения:
– полномочие по проведению аудита эффективности (часть 2 статьи 157 БК РФ);
– полномочие: организация и осуществление контроля за законностью и эффективностью использования средств бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) (статья 9 Федерального закона № 6-ФЗ[5 - Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // "Российская газета" от 11.2.2011 г.]);
– полномочие: оценка эффективности формирования государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности) (статья 9 Федерального закона № 6-ФЗ).
Контрольно-счетные органы самостоятельно разрабатывают и утверждают стандарты проведения государственного финансового контроля.
Как правило, по аналогии со Счетной палатой, имеется стандарт по проведению аудита эффективности.
Аудит эффективности Счетной палаты России
Аудит эффективности применяется в целях определения эффективности использования федеральных и иных ресурсов, полученных объектами аудита (контроля) для достижения запланированных целей.
Аудит эффективности регулируется СГА 104[6 - Стандарт внешнего государственного аудита (контроля) СГА 104 «Аудит эффективности».].
В нем есть следующие основные ключевые положения.
Определение «эффективности»: соотношение между достигнутыми результатами (непосредственными и (или) конечными) и использованными для их достижения федеральными и иными ресурсами, отражающее экономность и (или) результативность использования федеральных и иных ресурсов.
Для оценки эффективности использования средств формируются критерии. Критерии аудита эффективности (далее – критерии) представляют собои? требуемое состояние или ожидание в отношении использования федеральных и иных ресурсов и достижения непосредственных и (или) конечных результатов.
Критерии разрабатываются на основе необходимости обеспечения принципа экономности и (или) результативности использования ресурсов.
В стандарте выделены 4 базовых критерия (их модификации), которые должны формулироваться при проведении аудита эффективности:
1) запланированные результаты достигнуты (далее – Критерии? 1);
2) использование ресурсов не превышает первоначально запланированныи? объем (далее – Критерии? 2);
3) при оценке результативности – возможность добиться лучших результатов (по количеству и (или) качеству; принципиально иных результатов, в том числе для полноценного использования выгодоприобретателями) за счет использованных ресурсов или аналогичных ресурсов отсутствует (далее – Критерии? 3А);
при оценке экономности – возможность использования меньшего ресурса для достижения полученного результата отсутствует (далее – Критерии? 3Б);
4) необходимость дополнительных ресурсов для достижения запланированных или лучших, чем запланировано, результатов (по количеству и (или) качеству; принципиально иных результатов, в том числе для полноценного использования выгодоприобретателями) отсутствует (далее – Критерии? 4).
Информация о непосредственных и (или) конечных результатах (показателях (индикаторах), их плановых и фактических значениях), федеральных и иных ресурсах (видах ресурсов, плановых и фактических объемах их использования), критериях может при необходимости предварительно направляться и обсуждаться с представителями объекта аудита эффективности с целью ее более детальнои? проработки на подготовительном этапе по решению члена Коллегии Счетнои? палаты, ответственного за проведение соответствующего мероприятия.
В отчете по результатам аудита эффективности по каждои? цели формулируется вывод об эффективности использования федеральных и иных ресурсов и иные выводы по результатам аудита эффективности, определяются причины неэффективного использования ресурсов (при наличии соответствующего вывода), подготавливаются соответствующие требования, предложения (рекомендации) и проекты документов.
Если в рамках аудита эффективности не установлено неэффективное использование федеральных и иных ресурсов, это еще не означает, что использованы все имеющиеся возможности для более эффективного использования ресурсов.
Необходимо, основываясь на результатах аудита эффективности, находить такие возможности и разрабатывать соответствующие предложения (рекомендации) по совершенствованию процедур, процессов использования федеральных и иных ресурсов, а также деятельности объекта (объектов) аудита эффективности.
По результатам аудита эффективности могут формулироваться выводы о эффективности/неэффективности использования средств.
