Пример[7 - Аудит эффективности использования субсидии?, направленных на поддержку сельхозпроизводства и стимулирование развития приоритетных подотраслеи? агропромышленного комплекса, в рамках Государственнои? программы развития сельского хозяи?ства и регулирования рынков сельскохозяи?ственнои? продукции, сырья и продовольствия в 2020 году и истекшем периоде 2021 года.] правильного вывода по результатам аудита эффективности, с нашей точки зрения, представлен ниже:
«Недостижение результатов использования субсидии? субъектами России?скои? Федерации свидетельствует о неэффективном использовании субсидии? исходя из критериев эффективности (1) и (2).
Отдельными получателями стимулирующих (компенсирующих) субсидии? не обеспечено увеличение (сохранение) производственных показателеи?.
Исходя из критерия эффективности (3), это свидетельствует о неэффективном использовании данными сельхозтоваропроизводителями господдержки, предоставленнои? из федерального бюджета, в общеи? сумме 351 391,0 тыс. рублеи?, из них: в Чувашскои? Республике – 22 501,3 тыс. рублеи?, в Волгоградскои? области – 115 661,3 тыс. рублеи?, в Новосибирскои? области – 213 228,4 тыс. рублеи?».
Примеры критериев аудита эффективности Счетной палаты за 2020 – 2022 годы приведены ниже в отдельном разделе.
Подходы к оценке эффективности со стороны проверяющих
Исходя из нашей практики, есть следующие типичные примеры анализа неэффективного использования средств.
До них отметим, что часто у проверяющих формируется вывод по буквальному трактованию «неэффективного» использования средств, исходя из русского языка. А именно: неэффективное использование средств = отсутствие эффекта от траты средств бюджета.
Пример № 1. Простое сравнение купленного товара с ценами на рынке
Проверяющие сравнивают купленный товар по договору или контракту с ценами в сети «Интернет». Для этого изучается ценовое предложение сайтов. В случае выявления завышения стоимости проверяющие фиксируют факт возможности закупки товара по более низкой цене.
Разницу между ценой в «Интернете» и вашей ценой квалифицируется, как неэффективное использование средств. Важно отметить, что на такой недостаток часто не влияет наличие обоснования НМЦК.
Пример № 2. Неиспользование средств в отчетном финансовом году
Проверяющие исходят из логики, что если объект контроля не использовал выделенные средства бюджета, то это неэффективное использование средств. Это типичный пример морфологического использования прилагательного, а именно неэффективный = нет эффекта. Бюджетные средства не потрачены, значит их где-то можно было потратить. На основании чего, был бы получен «эффект».
Пример № 3. Отсутствие применения результатов исполнения государственного контракта или договора
Проверяющие анализируют использование результатов исполнения госконтрактов или договоров (важно: на момент проверки!). В случае, если нет применения их в практической деятельности или, в целом, объект контроля не может пояснить, где и как применяется, то тогда, по логике проверяющих, средства были потрачены неэффективно.
Пример № 4. Недостижение показателей, результатов по госпрограмме, субсидии, контракту
При выявлении недостижения показателей (количество, качество и другие), которые определяются в соглашении, контракте, договоре вся сумма выделенных бюджетных средств может быть квалифицирована, как неэффективное использование средств. В этом случае, логика связана с направлением средств на достижение таких показателей. Однако, иногда есть случаи, независящие от объекта контроля.
Примеров можно привести много, так как они обусловлены субъективным фактором проверяющих. Так, услуги аутсорсинга при наличии своих должностных лиц могут быть неэффективным использованием средств. Проведение дополнительных работ по контракту, заранее не оговоренных. В судебной практике обжалования много примеров (разобраны ниже в пособии).
Пример № 5. Отсутствие применения результатов исполнения государственного контракта или договора после наличия факта применения
Бывают случаи, когда объект контроля закупил какое-то оборудование или получил услуги (работы). Данные результаты когда-то использовались. Однако, спустя время, они перестали использоваться. Такой факт может быть квалифицирован, как неэффективное использование средств в размере средств, потраченных на приобретение.
Пример №6. Недостижение показателей, определенных в договоре (соглашении) о предоставлении межбюджетного трансферта (включая субсидии (грант)
В случае недостижения определенных показателей размер представленных средств по соглашению квалифицируется, как неэффективное использование средств.
Практика квалификации неэффективного использования средств органами государственного финансового контроля (аудита)
В данном разделе приведены примеры из практики органов государственного финансового контроля (аудита). Нарушения приведены без изменения редакций. На наш взгляд, некоторые из них могли бы быть оспорены в судебном порядке.
Счетная палата России
В данном разделе представлены примеры из отчетов Счетной палаты России, размещенные в открытом доступе на ее официальном сайте[8 - https://ach.gov.ru.].
Отсутствие комплексного подхода к решению задачи по модернизации Чиколинского группового водопровода, порядка финансового обеспечения его реконструкции, а также искусственное дробление проекта на этапы привели к тому, что целевая функция головного сооружения «Сахола» до настоящего времени не реализована. Это свидетельствует о неэффективном использовании объекта капитального строительства, созданного за счет бюджетных средств в сумме 26,1 млн рублей.
Наличие на балансах указанных министерств затрат на сумму 380,7 млн рублей на разработку невостребованной свыше 4 лет (в отдельных случаях от 8 до 20 лет) ПСД привело к потере ее актуальности, а также свидетельствует о неэффективном использовании материальных ресурсов, созданных за счет бюджетных средств.
В 2021 году мероприятия по утверждению инвестиционных паспортов усадеб исключены из паспорта ФП «Культурная среда» и паспорта НП «Культура» в связи с невостребованностью разработанных инвестиционных паспортов и невозможностью их передачи потенциальным арендаторам.
Данные факты свидетельствуют о недостаточно качественной проработке НП«Культура» на этапе планирования в части указанных мероприятий и неэффективном использовании средств федерального бюджета, выделенных в 2020 году на разработку 10 инвестиционных паспортов на объекты культурного наследия в объеме 100,0 млн рублей.
Недополучение арендной? платы, подлежащей? перечислению в федеральный бюджет, в результате позднего заключения договора на аренду леса.
Не использование результатов, полученных в результате исполнения государственных контрактов, например: разработка проекта лесного плана, результаты которого не утверждены и не используются
Принятие МВК управленческого решения об исключении трех подпроектов из Проекта привело к тому, что разработанная в целях их реализации научно- проектная документация осталась невостребованной, что свидетельствует о неэффективном использовании ресурсов в объеме 120,4 млн рублей, созданных как за счет средств займа МБРР (47,6 млн рублей), так и за счет средств федерального бюджета (72,8 млн рублей).
При этом разработанная проектная документация на строительство мостового перехода, выполненные работы по обеспечению подходов к мостовому переходу и построенные объекты транспортной инфраструктуры на станции Нижний Бестях, затраты по которым составили 1 520 млн рублей(федеральный бюджет – 1 188,5 млн рублей, региональный бюджет – 304,3 млн рублей, внебюджетные источники – 27,2 млн рублей), являются невостребованными в связи с прекращением строительства железнодорожного мостового перехода через р. Лену, что свидетельствует о неэффективном использовании имущества и ресурсов, созданных в том числе за счет средств федерального бюджета.
В рамках договора, заключенного между Госкомпанией и ООО «Стройгазсервис», на подготовку территории строительства по пусковому комплексу № 3 выполнены и оплачены работы по демонтажу газопроводов «Яхрома – Ногинск» (1 800,8 м) и «КГМО-1» (1 853,5 м) на сумму 4,8 млн рублей(с НДС) (в связи с несогласованием занятия земельного участка и принятием решения об изменении плана переустройства указанных инженерных коммуникаций).
При этом работы по прокладке указанных газопроводов в 2013–2014 годах были выполнены и оплачены Госкомпанией ОАО «Центродорстрой» в рамках договора на подготовку территории строительства пускового комплекса № 3 в объеме
229,2 млн рублей, что свидетельствует о неэффективном использовании средств на общую сумму 4,8 млн рублей.
В нарушение требований пункта 3 статьи 53, статьи 748 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 94 Закона № 44-ФЗ, пунктов 5.5 и 5.6 муниципального контракта от 11.11.2019 № 0171200001919001723-47/19, Управлением в лице заместителя главы администрации-начальника Управления не обеспечен контроль за надлежащим исполнением подрядчиком своих обязанностей по контракту, в результате чего в нарушение статей721, 743 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 94 Закона № 44-ФЗ, пункта 4.3.8 6 муниципального контракта от 11.11.2019 № 0171200001919001723-47/19, заключенного с ООО «Техмонтаж», подрядчик на объекте «Реконструкция очистных сооружений канализации в п. Каменники, Рыбинского района Ярославской области» выполнил работы по монтажу оборудования, а именно установил фильтры «ФНП-30» (вместо «ФНП-40»), технические данные и характеристики которых не соответствуют требованиям проектной документации, без оформления замены оборудования в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ, приемка и оплата которых в нарушение статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации повлекла за собой неэффективное (нерезультативное) использование бюджетных средств на сумму 27 059,425 тыс. руб., в том числе за счет средств федерального бюджета в сумме 26094,957 тыс. руб., средств областного бюджета в сумме 964,468 тыс. руб.
В нарушение требований пункта 3 статьи 53, статьи 748 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 94 Закона № 44-ФЗ, пунктов 5.5 и 5.6 муниципального контракта от 11.11.2019 № 0171200001919001723-47/19 Управлением в лице заместителя главы администрации-начальника Управления не обеспечен контроль за надлежащим исполнением подрядчиком своих обязанностей по контракту, в результате чего в нарушение статей721, 743 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 94 Закона № 44-ФЗ, пункта 4.3.8 6 муниципального контракта от 11.11.2019 № 0171200001919001723-47/19, заключенного с ООО «Техмонтаж», подрядчик на объекте «Реконструкция очистных сооружений канализации в п. Каменники, Рыбинского района Ярославской области» выполнил работы по монтажу оборудования в здании механической очистки сточных вод, а именно установил комбинированную установку механической очистки производительностью 150 м3/час серии КУМО-10/660-345МЗ вместо комбинированного модуля «М-Комби 150», предусмотренного проектной документацией, без оформления замены оборудования в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ, приемка и оплата которых в нарушение статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации повлекла за собой неэффективное (нерезультативное) использование бюджетных средств на сумму 14 532,494 тыс. руб., в том числе за счет средств федерального бюджета в сумме 14014,519 тыс. руб., средств областного бюджета в сумме 517,975 тыс. руб.
В нарушение статьи 72 Бюджетного кодекса РФ, 1 919,654 статьи 22 Закона № 44-ФЗ, при несоблюдении применению методов определения начальной(максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной суммы цен единиц товара, работы, услуги для обеспечения нужд Ярославской области, утвержденных постановлением Правительства Ярославской области от 24.12.2018 № 951-п, Учреждением (в лице директора Учреждения) в 2019 году при осуществлении закупки № 0171200001919001688 на поставку оборудования на объект была неверно определена (завышена) начальная (максимальной) цена контракта не менее чем на 1 919,654 тыс. руб. в результате использования только одного источника ценовой информации (коммерческих предложений взаимозависимых хозяйствующих субъектов) и неиспользования общедоступной информации о рыночных ценах закупаемых товаров, что в результате заключения и исполнения контракта по максимальной цене привело к неэффективному (неэкономному) использованию средств субсидии на капитальные вложения при реализации регионального проекта «Оздоровление Волги» в той же сумме, источником финансирования которых являлись в том числе средства федерального бюджета – в сумме 1857,73 тыс. руб., областного бюджета – в сумме 61,924 тыс. руб.
В нарушение статьи 72 Бюджетного кодекса РФ, пункта 3 статьи 53, статей743, 753 Гражданского кодекса РФ, части 1 статьи 94 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», пунктов 1.2, 5.2.8 контракта от 18.10.2019 № 33/2019, заключенного с ООО НПФ «Экосервис» на выполнение строительно- монтажных работ по объекту капитального строительства «Локальные очистные сооружения в г.Тутаев, ул.2-я Овражная, Ярославская область», Учреждением (в лице директора Учреждения) в 2019 году были приняты и оплачены фактически не выполненные подрядчиком работы по монтажу сетей связи и по благоустройству, предусмотренные контрактом, что привело к неэффективному (неэкономному) использованию бюджетных средств на общую сумму 176,746 тыс. руб., в том числе за счет средств федерального бюджета в сумме 171,044 тыс. руб., за счет средств областного бюджета в сумме 5,702 тыс. руб. В соответствии со статьей15 Гражданского кодекса РФ указанные суммы являются ущербом для соответствующих бюджетов.
В нарушение статей 34, 72 Бюджетного кодекса РФ, статьи 22 Закона № 44-ФЗ Администрацией Большесельского муниципального района в 2019 году при осуществлении закупки на осуществление строительного контроля начальная (максимальная) цена контракта была определена без использования проектно-сметного метода в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ, в результате чего завышена на сумму 196,8 тыс. руб. (270 тыс. руб. – 73,2 тыс. руб.), по которой произведена оплата в 2019 году принятых 13.12.2019 услуг по строительному контролю на сумму 243,0 тыс. руб., что повлекло за собой неэффективное (неэкономное) использование бюджетных средств на сумму 196,0 тыс. руб., в том числе за счет средств федерального бюджета в сумме 188,9 тыс. руб., за счет средств областного бюджета 7,1 тыс. руб.
В соответствии с соглашением между Минэкономразвития России и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Новосибирской области на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства от 14 июля 2016 г. № 121-МБ-16 на реализацию проекта «Строительство инженерной инфраструктуры для Кампуса Технопарка Новосибирского Академгородка в п. Ложок Барышевского сельсовета Новосибирского района» предоставлена в 2016 году субсидия в размере 100,3 млн рублей с целью создания новой площадки для развития научно-технологического парка Новосибирского Академгородка (далее – Академпарк). Фактическое исполнение расходов составило 98,7 млн рублей. Срок строительства – 2016 год.
Работа по строительству инженерной инфраструктуры для Кампуса Академпарка завершена. Однако строительство Кампуса Академпарка не осуществлено. Учитывая изложенное, имущество, созданное за счет средств федерального бюджета в объеме 98,7 млн рублей, используется неэффективно.
При этом выполнение большинства мероприятий «дорожных карт» и достижение характеризующих их показателей не обеспечило достижение всех показателей результативности программ повышения конкурентоспособности вузов, что указывает на недостаточность или неэффективность запланированных мероприятий либо на отсутствие расчета плановых значений показателей на различных этапах формирования «дорожных карт».
Есть проблемы, требующие нормативного урегулирования. Так, нормативы обеспеченности регионов лесопожарной техникой, на основе которых осуществляется расчет финансирования, не учитывают региональные особенности отдельных субъектов Российской Федерации, в том числе их природно-климатические и ландшафтные характеристики. В результате по одним регионам нормативы оказались избыточны, а по другим – недостаточны. Это, в свою очередь, создает риски неэффективного использования приобретенных технических средств.
В рамках ФАИП в 2018–2021 годах введено в эксплуатацию 13 объектов инфраструктуры ВВТ, в том числе: «Техническое перевооружение насосных станций канала имени Москвы»; «Шлюзы № 13-16 Городецкого гидроузла. Привод верхних рабочих ворот. Нижние двустворчатые ворота. Реконструкция»; «Шлюзы № 13-16 Городецкого гидроузла. Ремонтные плавучие затворы (батопорты). Реконструкция»; «Реконструкция гидроузла № 8 Волго-Донского судоходного канала»;
«Разработка и реализация комплексного проекта реконструкции Волго-Донского судоходного канала. II этап»; «Техническое перевооружение насосной станции № 32 Волго-Донского судоходного канала, агрегат №3»; «Разработка и реализация комплексного проекта реконструкции Северо-Двинской шлюзованной системы. 1 этап (Шлюз № 2)»; «Реконструкция гидроузла Белоомут»; «Земснаряд 1000 О2,0 (лед 40) А проект № RDB 66.42»; «Промерное судно класса РРР «Рмс1,2А» проекта № 3330» – 3 единицы; «Обстановочное судно класса «М 3.0 (лед 30) А» проекта № 3265»; «Танкер-бункеровщика-экологического судна класса РРР «М 3,0 (лед 30) А» проекта № RT37»; «Многочерпаковый шаландовый земснаряд класса «Р1,2 (лед 10) А» проекта 3409 «Леонид Быков».
Расходы на невостребованную проектную документацию и проектную документацию, не прошедшую государственную экспертизу, составили 1 358 002,8 тыс. рублей, что свидетельствует о неэффективном использовании ресурсов, созданных за счет средств федерального бюджета.
Учитывая изложенное, Росморречфлотом не обеспечено надлежащее исполнение мероприятий ФЦП «ГЛОНАСС». Целевые индикаторы и ожидаемые результаты в части Агентства не достигнуты. Часть приобретенного оборудования на сумму 285 559,4 тыс. рублей, позволяющего повысить уровень безопасности судоходства, эффективность навигационно-гидрографического обеспечения, производство путевых работ и дноуглубительных работ, а также уменьшить эксплуатационные расходы,
не используется, что свидетельствует о неэффективном использовании Росморречфлотом имущества, приобретенного за счет средств федерального бюджета.
Неприменение результатов инвентаризации фонда лесовосстановления может повлечь неэффективное использование средств федерального бюджета на сумму 309,9 млн рублей на 2019 год, 317,6 млн рублей– на 2020 год, 354,4 млн рублей– на 2021 год.
В связи с невыполнением регионами пунктов 77 и 78 Правил № 438 существует вероятность утраты созданными объектами лесного семеноводства своих свойств и неэффективного использования лесных участков в составе земель лесного фонда, которые находятся в федеральной собственности.
Указанное пересечение предусмотрено проектной документацией, имеющей положительное заключение ФГУ «Главгосэкспертиза России» от 8 ноября 2010 г. № 1074-10/ГГЭ-6683/04, и откорректированной проектной документацией, имеющей положительное заключение ФАУ «Главгосэкспертиза России» от 27 февраля 2019 г. № 50-1-1-3-004247-2019. Стоимость вложений по строительству указанного пересечения составило 138,9 млн рублей за счет субсидии из федерального бюджета.
При этом в ходе проверки установлено, что со стороны садового некоммерческого товарищества «Пеленг-Борисово» указанное пересечение имеет тупиковое направление и упирается в лесополосу, съездов на ЦКАД не предусмотрено, подъезд к СНТ «Пеленг-Борисово» отсутствует, что свидетельствует о неэффективном планировании Госкомпанией дорожных работ.
В соответствии с договором от 26 февраля 2014 г. № ЦУП-2014-133 стоимостью 86,8 млн рублей, заключенным с ООО «Стройновация», проводилась корректировка указанной проектной документации. По состоянию на 1 октября 2021 года в рамках указанного договора Госкомпанией принято и оплачено работ на сумму 38,8 млн рублей (в 2017 году договор расторгнут).
Кроме того, согласно договору от 2 апреля 2018 г. № ЦУП-2018-310 стоимостью 505,2 млн рублей, заключенному с ООО «ИнжПроектСтрой», со сроком завершения работ до 20 января 2019 года осуществлялась дальнейшая корректировка указанной проектной документации. По состоянию на 1 октября 2021 года Госкомпанией принято и оплачено работ на сумму 389,7 млн рублей.
По 1 этапу строительства объекта (ПК 0+00 – ПК 33+00) получено положительное заключение ФАУ «Главгосэкспертиза России» от 21 июля 2020 г. № 23-1-1-3-033288-2020. По 2 и 3 этапу (ПК 33+00 – ПК 126+62,88) получено отрицательное заключение ФАУ «Главгосэкспертиза России» от 7 августа 2020 г. № 00117-20/РГЭ-21781/604.
По состоянию на 1 октября 2021 года общий объем затрат Госкомпании на разработку проектной документации (с учетом корректировок) по строительству автодороги «Цемдолина – ул. Портовая» составил 677,3 млн рублей.
Осуществление Госкомпанией корректировки проектной документации при отсутствии в Программных документах ресурсного обеспечения на строительство объекта может привести к неэффективному использованию субсидии из федерального бюджета, а также к дальнейшему увеличению стоимости указанной проектной документации, увеличению стоимости строительства объекта в целом (за счет необходимости корректировки проектных решений, включая выявление новых инженерных сетей и других работ).
