Миграционное право Европейского союза
Артем Олегович Четвериков
В книге рассмотрен весь комплекс современных источников и норм европейского права (права Европейского союза – ЕС), регулирующих миграционные процессы на европейском континенте. В центре внимания находятся, с одной стороны, миграционные права европейских граждан и членов их семей (раздел 1), с другой стороны, миграционные права граждан России и других стран, не входящих в ЕС, при въезде, выезде, пребывании на территории Шенгенского пространства, при получении и использовании шенгенских виз, европейских видов на жительство и иных миграционных документов, правовое регулирование экономической и неэкономической, в том числе образовательной, миграции в ЕС, общий европейский режим убежища и проекты его реформирования (разделы 2, 3).
В самостоятельном разделе рассматриваются нормы валютного, медицинского, налогового, образовательного, социального, таможенного, транспортного, трудового и других отраслей законодательства ЕС в части, затрагивающей права законных мигрантов и путешественников: условия и пределы беспошлинного и безналогового ввоза/вывоза личных вещей, правила и ограничения, действующие в области трансграничной перевозки денежных средств и отдельных видов имущественных благ (домашние животные, контрафактные товары, культурные ценности, лекарственные средства, оружие, продукты питания и др.), порядок признания в ЕС иностранных документов об образовании и профессиональных квалификаций, правовое регулирование социального обеспечения и медицинского туризма в ЕС и т. д. (раздел 4).
Заключительный раздел посвящен законодательству и практическим мерам ЕС, направленным на противодействие нелегальной миграции, включая правовой статус Европейской пограничной и береговой охраны, порядок депортации и реадмиссии нелегальных иммигрантов, меры уголовной и административной ответственности к организаторам и пособникам нелегальной иммиграции, субъектам «террористического туризма» (раздел 5).
Законодательство приведено по состоянию на 1 января 2018 г.
Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, факультетов экономики и международных отношений, юристов-практиков и других читателей, интересующихся европейским правом и правовым регулированием миграционных процессов в современном мире. Книга также может служить в качестве справочника и практического пособия для граждан России, отправляющихся в туристические, деловые и иные поездки в ЕС, сотрудников туристических агентств и других юридических лиц, занимающихся организацией или сопровождением подобных поездок.
Артем Олегович Четвериков
Миграционное право Европейского союза
© Четвериков А. О., 2018
© ООО «Проспект», 2018
Список сокращений
ВИС – Визовая информационная система
ВТО – Всемирная торговая организация
ГАТС – Генеральное соглашение по торговле услугами
ГАТТ – Генеральное соглашение по тарифам и торговле
ДЕС – Договор о Европейском Союзе
ДФЕС – Договор о функционировании Европейского Союза
ЕАСТ – Европейская ассоциация свободной торговли
ЕАЭС – Евразийский экономический союз
ЕИБ – Европейский инвестиционный банк
ЕОУС – Европейское объединение угля и стали
ЕРК – Европейская рамка квалификаций для образования и обучения на всем протяжении жизни
ЕС – Европейский Союз
ЕУИ – Европейский университетский институт
ЕЭП – Европейское экономическое пространство
ЕЭС – Европейское экономическое сообщество
НДС – налог на добавленную стоимость
ОВПБ – общая внешняя политика и политика безопасности
ООН – Организация Объединенных Наций
ПВД – правосудие и внутренние дела
ПСБП – пространство свободы, безопасности и правосудия
СИС – Шенгенская информационная система
Союз – Европейский Союз
СССР – Союз Советских Социалистических Республик
Фронтекс – Европейское агентство пограничной и береговой охраны
ЮНЕСКО – Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры
С – серия «Информация и сообщения» Официального журнала Европейского Союза
ECTS – Европейская система передачи кредитов
EES – Система въезд/выезд
EURES – Европейская сеть служб занятости
FADO – Европейская система архивирования снимков (фальшивые и подлинные документы)
JO – Официальный журнал Европейского Союза
L – серия «Законодательство» Официального журнала Европейского Союза
PRADO – Онлайновый публичный реестр подлинных документов на поездку и удостоверений личности
Введение: понятие миграционного права европейского союза
Возникновение и развитие Европейского Союза является результатом воплощения в жизнь идеи Объединенной Европы, которая под разными названиями и в разных вариантах (Христианская Республика Европы, Евромонархия, Соединенные Штаты Европы и др.) продвигалась европейскими политиками, учеными, общественными деятелями со времен Средневековья (И. Бентам, В. Гюго, И. Кант, И. Подебрад, А. Сен-Симон и др.)[1 - Подробнее об исторических предпосылках, этапах формирования, современном правовом статусе и проблемах функционирования ЕС и его правовой системы см.: Право Европейского Союза. Т. 1. Общая часть. Европейский Союз: устройство и правопорядок: учебник / под ред. С. Ю. Кашкина. М.: Юрайт, 2016. Об отраслевом законодательстве ЕС и содержании правового регулирования европейской интеграции в разных сферах жизни см.: Право Европейского Союза. Т. 2. Особенная часть. Основные отрасли и сферы регулирования права Европейского Союза. Правовые аспекты участия России в европейских интеграционных процессах: учебник / под ред. С. Ю. Кашкина. М.: Юрайт, 2016.].
В практическую плоскость европейская интеграция перешла в середине XX в. В 1949 г. был образован Совет Европы, который к началу XXI в. превратился в подлинно континентальный альянс почти всех европейских стран, включая Россию (с 1996 г.). Политико-правовые механизмы Совета Европы, однако, оказались недостаточно эффективными для реализации крупномасштабных интеграционных проектов, за исключением разработки комплекса общеевропейских стандартов защиты прав человека и основных свобод, надгосударственный контроль за соблюдением которых осуществляет Европейский Суд по правам человека в г. Страсбурге[2 - В юрисдикцию Европейского Суда по правам человека входят только права и свободы, закрепленные в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и ее дополнительных протоколах. Нарушения государствами других правозащитных конвенций Совета Европы (Европейской социальной хартии, Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, Конвенции об осуществлении прав детей и т. д.) Страсбургскому суду не подсудны.].
Формирование Европейского Союза (ЕС, Союз) началось в 1950-е гг. Прообразом ЕС стали три Европейских сообщества, созданные для развития европейской экономической интеграции в форме общего рынка (ныне единый внутренний рынок ЕС) на основе делегирования государствами части своих суверенных прав европейским институтам – наднациональным органам власти этих организаций (ныне институты ЕС).
Сначала появилось Европейское объединение угля и стали – ЕОУС (учредительный договор подписан в 1951 г. Бельгией, Италией, Люксембургом, Нидерландами, Францией и ФРГ – государствами-основателями ЕС, вступил в силу 25 июля 1952 г.).
Затем возникли Европейское экономическое сообщество – ЕЭС, впоследствии переименованное в Европейское сообщество[3 - Европейское сообщество, как и Европейский Союз, в России обозначалось аббревиатурой ЕС. В настоящее время, после ликвидации Европейского сообщества и признания Европейского Союза его полным правопреемником, все ссылки на данное Сообщество должны пониматься как ссылки на Европейский Союз.], и Европейское сообщество по атомной энергии – Евратом (учредительные договоры подписаны теми же государствами в 1957 г., вступили в силу 1 января 1958 г.).
Планировалось также создать Европейское оборонное сообщество, но учредительный договор последнего, подписанный в 1952 г., не вступил в силу ввиду отказа парламента Франции дать согласие на его ратификацию (остальные государства-основатели договор ратифицировали).
С 1970-х гг., продолжая развивать взаимную экономическую интеграцию, государства – члены Европейских сообществ сформировали дополнительные организационные структуры, координирующие их мероприятия в сфере внешней политики и борьбы с преступностью: Европейское политическое сотрудничество, функционирующее с 1970 г., и группа «ТРЕВИ» на уровне министров внутренних дел, созданная в 1975 г.[4 - ТРЕВИ (фр.) – Terrorisme, Radicalisme, Extremisme, Violence Internationale (терроризм, радикализм, экстремизм, международное насилие).]
Именно на основе Европейских сообществ и вышеупомянутых дополнительных структур в конце XX в. был учрежден Европейский Союз как организация, призванная развивать интеграционные процессы во всех сферах общественной жизни (организация общей компетенции). Учредительный договор ЕС был подписан в 1992 г. и вступил в силу 1 ноября 1993 г.
Современный вид ЕС приобрел спустя еще примерно полтора десятилетия: 1 декабря 2009 г., когда вступил в силу Лиссабонский договор 2007 г. (неофициальное название – Договор о реформе ЕС), который перенес в учредительные документы ЕС ключевые положения проекта Европейской конституции, подготовленного в начале XXI в.[5 - Проект Европейской конституции (официальное название: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы), был разработан в 2002–2003 гг. Европейским конвентом – учредительным собранием во главе с бывшим президентом Франции В. Жискар д’Эстеном. Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, был подписан всеми государствами – членами ЕС в 2004 г., затем ратифицирован двумя третями из них, но не ратифицирован Нидерландами и Францией ввиду отрицательного голосования их граждан на соответствующих референдумах. Чтобы не проводить в этих государствах-членах повторных референдумов, было решено преобразовать проект Европейской конституции в набор поправок, подлежащих включению в ранее подписанные учредительные документы (договоры) ЕС, что и было сделано Лиссабонским договором 2007 г.]
ЕС выступает наследником и полным правопреемником бывших Европейских сообществ, за исключением Европейского сообщества по атомной энергии (Евратома). Евратом функционирует сегодня как формально самостоятельная европейская интеграционная организация в сфере атомной энергетики, но фактически выступает составной частью ЕС: включает те же самые государства-члены и управляется институтами ЕС (собственных руководящих органов Евратом не имеет).
Главным результатом интеграционных мероприятий ЕС, проведенных с момента основания Европейских сообществ, является превращение совокупной территории входящих в него государств в «пространство без внутренних границ» (фр. espace sans frontieres interieures; англ. area without internal frontiers), т. е. территорию, где могут свободно передвигаться люди, а также создаваемые ими материальные и нематериальные блага.
Пространство без внутренних границ сначала было создано в экономической сфере – «общий рынок» Европейских сообществ, в настоящее время – «внутренний рынок» Европейского Союза, также называемый единым рынком ЕС или, неофициально, единым европейским рынком:
«Внутренний рынок охватывает пространство без внутренних границ, в котором согласно положениям Договоров [учредительных документов ЕС][6 - Здесь и далее в квадратных скобках примечания автора.] обеспечивается свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капиталов» (ст. 26 Договора о функционировании Европейского Союза 1957 г. – бывшего Договора об учреждении Европейского экономического сообщества).
На рубеже XX–XXI вв. пространство без внутренних границ наряду с экономическим приобрело гуманитарное и правоохранительное измерение под названием «пространство свободы, безопасности и правосудия»:
«Союз предоставляет своим гражданам пространство свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ, в рамках которого обеспечивается свободное передвижение лиц во взаимосвязи с соответствующими мерами по вопросам контроля внешних границ, предоставления убежища, иммиграции, а также предотвращения преступности и борьбы с этим явлением» (ст. 2 Договора о Европейском Союзе 1992 г.).
В развитие учредительных документов ЕС европейские институты издают текущее законодательство, устанавливающее детальные правила регулирования миграционных процессов как внутри ЕС, так и в отношениях со странами, не входящими в его состав, к числу которых относится и Россия (третьи страны/третьи государства).
Вместе взятые, нормы учредительных документов, текущего законодательства и других правовых актов ЕС, которые регулируют внутреннюю и внешнюю миграцию, составляют миграционное право Европейского Союза.
На теоретическом уровне миграционное право может рассматриваться в качестве комплексной отрасли права ЕС.
Как отрасль миграционное право имеет собственный предмет правового регулирования – общественные отношения, связанные с въездом и выездом, пребыванием и проживанием граждан одного государства на территории другого. Субъектами подобных отношений выступают как граждане государств – членов ЕС, одновременно обладающие сегодня наднациональным гражданством Союза, так и граждане третьих стран, а также апатриды – лица без гражданства, которые обычно приравниваются ЕС в правах и обязанностях к гражданам третьих стран.
Будучи комплексной отраслью, миграционное право представляет собой синтез (сочетание) норм классических отраслей в части, относящейся к регулированию миграционных правоотношений – конституционного права, административного права, трудового права, права социального обеспечения, уголовного права и некоторых других.
Наконец, в качестве отрасли права ЕС его миграционное право подчиняется общим принципам, присущим этой правовой системе в целом. Важнейшие из них были установлены Судом Европейского Союза еще в 1960-е гг.:
• принцип примата (верховенства) права ЕС по отношению к национальному праву государств-членов;
• принцип прямого действия права ЕС в отношении физических и юридических лиц.
В современной судебной практике Суда Европейского Союза сущность права ЕС как интеграционной правовой системы определяется следующим образом:
«Учредительные Договоры Союза, в отличие от обычных международных договоров, создали новый правопорядок, обладающий собственными институтами, в пользу которого его государства-члены ограничили во все более широких сферах свои суверенные права и субъектами которого являются не только государства, но также их граждане ‹…›
Право Союза характеризуется тем, что оно проистекает из автономного источника, образуемого [учредительными] Договорами, своим приматом по отношению к правовым системам государств-членов, а также прямым действием всей совокупности положений, подлежащих применению к их гражданам и к ним самим ‹…›
Достижение целей Союза ‹…› опирается на комплекс основополагающих положений, таких как положения, предусматривающие свободу передвижения товаров, услуг, капиталов и лиц, гражданство Союза, пространство свободы, безопасности и правосудия, а также конкурентную политику. Эти положения, являющиеся составной частью системы, присущей Союзу, структурированы таким образом, чтобы вносить вклад – каждое в своей специфической сфере и со своими особыми чертами – в осуществление процесса интеграции, который для самого Союза является смыслом существования» (заключение Суда от 18 декабря 2014 г. по проекту соглашения об условиях присоединения ЕС к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод)[7 - См.: Avis 2/13 de la Cour du 18 decembre 2014. Affaire «Adhesion de l’Union europeenne a la convention europeenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertes fondamentales».].
Миграционно-правовые нормы содержатся во всех видах источников права ЕС.
Источники первичного права, играющие для ЕС роль конституции, закрепляют принципы и другие основополагающие правила, в том числе в плане наделения европейских институтов компетенцией осуществлять правовое регулирование внутренней и внешней миграции.
К этим источникам относятся, прежде всего, учредительные документы ЕС, вместе обозначаемые словом «Договоры» (с большой буквы): один краткий (55 статей) – Договор о Европейском Союзе (ДЕС) 1992 г., другой подробный (свыше 350 статей), детализирующий содержание первого – Договор о функционировании Европейского Союза (ДФЕС) 1957 г.
Оба Договора действуют сегодня в редакции Лиссабонского договора о реформе ЕС 2007 г. (последний, как отмечалось выше, представляет собой набор поправок, т. е. не предназначен для самостоятельного применения) и имеют одинаковую – высшую – юридическую силу в праве ЕС.
По своей юридической силе к Договорам приравнена Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 г., которая также действует сегодня в редакции 2007 г., адаптированной к новациям Лиссабонского договора.
Источники вторичного права представляют собой акты, издаваемые европейскими институтами, а также вспомогательными органами и учреждениями ЕС в рамках компетенции, закрепленной в учредительных документах.
Наибольшее значение для развития миграционного права, как и других отраслей права ЕС, имеют законодательные акты, которые издают институты, осуществляющие на европейском уровне законодательную функцию (как правило, совместно – посредством так называемой «обычной законодательной процедуры»):
• Европейский парламент – институт, представляющий общие интересы граждан Союза и избираемый их всеобщими прямыми выборами сроком на 5 лет;
• Совет Европейского Союза (Совет) – институт, представляющий интересы государств-членов и включающий по одному представителю от их национальных правительств на министерском уровне.
