Законодательные акты ЕС имеют обязательную силу для государств-членов и могут приниматься против воли отдельных из них, представители которых при голосовании в Совете остались в меньшинстве.
В отличие от национальных правовых систем, правовой системе ЕС, в том числе его миграционному праву, неизвестно понятие «закон». Когда законодательный акт ЕС предназначен для прямого (непосредственного) применения ко всем лицам, он получает название регламент – например, Регламент (ЕС) 2016/399 Европейского парламента и Совета от 9 марта 2016 г. о Кодексе Союза о режиме пересечения людьми границ (Шенгенском кодексе о границах).
Когда законодательный акт ЕС направлен на сближение (гармонизацию) национального права, он принимается под названием директива (в праве ЕС этот термин может рассматриваться как синоним основ законодательства) – например, Директива 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов.
Издание директивы порождает обязанность для государств-членов привести в соответствие с ней и в установленный ею срок внутренние законы и подзаконные акты – трансформировать директиву в национальное законодательство. Если этого не будет сделано, то государства-нарушители могут быть подвергнуты штрафным санкциям Судом ЕС, а граждане, другие физические и юридические лица получают возможность непосредственно отстаивать свои права, вытекающие из директивы, в спорах с государственными органами и, при необходимости, получать от них возмещение вреда, причиненного неисполнением директивы.
В некоторых случаях, особенно по организационным, финансовым и внешнеполитическим вопросам, законодательные акты ЕС также могут приниматься в форме юридически обязательных решений – например, Решение № 1105/2011/ЕС Европейского парламента и Совета от 25 октября 2011 г. о перечне документов на поездку, которые дают право их обладателю пересекать внешние границы и в которые может проставляться виза, и об учреждении механизма составления данного перечня.
Европейский парламент и Совет издают законодательные акты, как правило, по предложению Европейской комиссии (Комиссии) – главного исполнительного института ЕС. Аналогично правительствам государств Комиссия также сама занимается нормотворчеством на основании полномочий, предоставленных ей законодательными актами ЕС: так называемые «делегированные» и «исполнительные» регламенты, директивы, решения Комиссии.
Например, согласно Визовому кодексу ЕС, утвержденному регламентом (законодательным актом) Европейского парламента и Совета в 2009 г., Комиссия уполномочена издавать оперативные инструкции о его практическом применении (ст. 51 «Инструкции о практическом применении Визового кодекса»). Важнейшей из таких инструкций является Руководство по рассмотрению ходатайств о предоставлении визы и об изменении выданных виз, утвержденное решением Комиссии от 19 марта 2010 г.[8 - Помимо юридически обязательных регламентов, директив, решений европейские институты в редких случаях издают акты рекомендательной силы – главным образом, в форме рекомендаций. В прошлом они также издавали акты в других специфических формах, таких как рамочные решения (юридически обязательные основы законодательства по вопросам уголовного и уголовно-процессуального права, которые сегодня принимаются в форме директив), общие позиции и общие акции (акты, которыми оформлялись практические меры в области внешней политики и борьбы с преступностью; сегодня в аналогичных целях принимаются решения). Некоторые акты институтов ЕС в упомянутых формах сохраняют действие по сей день и упоминаются в настоящей книге.]
Существенную роль в развитии и применении миграционного права ЕС играет судебная практика Суда Европейского Союза, которая не только устанавливает единообразное толкование источников первичного и вторичного права, но выводит из них новые принципы и юридические нормы, т. е. выступает в качестве прецедентного права ЕС.
Судебная практика Суда Европейского Союза формируется:
• с одной стороны, при рассмотрении дел искового производства, в которых Суд ЕС выносит окончательное решение по существу – например, исков о нарушении обязательств из права ЕС государствами-членами с возможным наложением на них штрафных санкций (подобные иски обычно подаются Европейской комиссией как исполнительным институтом, осуществляющим надзор за соблюдением права ЕС), или исков к институтам, органам, учреждениям ЕС (например, исков об аннулировании правовых актов ЕС, которые могут подавать и физические/юридические лица, в том числе из России и других государств, не входящих в ЕС);
• с другой стороны, при рассмотрении преюдициальных запросов органов правосудия государств-членов, которые разбирают гражданские, уголовные и иные дела на основании права ЕС и обращаются к Суду Европейского Союза за получением официального толкования применяемых ими источников права ЕС (для высших судебных инстанций государств-членов такое обращение является обязательным).
При толковании юридических норм ЕС, закрепляющих миграционные и иные права граждан, Суд Европейского Союза традиционно дает им широкую интерпретацию (расширительное толкование). Напротив, нормы, предусматривающие исключения из этих прав, интерпретируются Судом ЕС в узком смысле (строгое (ограничительное) толкование).
ЕС – интеграционная организация, которой ее государствами-членами делегирована компетенция по вопросам не только внутренней, но и внешней политики. Для осуществления внешнеполитических задач ЕС наделен международной правосубъектностью, в рамках которой он заключает международные соглашения с третьими странами и международными организациями – например, соглашения о реадмиссии нелегальных иммигрантов, о взаимном упрощении выдачи виз или о переходе к безвизовому режиму.
В силу общепризнанного принципа международного права, признаваемого Судом ЕС, – «pacta sunt servanda» (лат. «договоры должны соблюдаться»), международные соглашения ЕС имеют преимущественную силу перед регламентами, директивами, другими внутренними правовыми актами институтов, органов, учреждений ЕС. В то же время, они не должны противоречить учредительным документам ЕС и Хартии ЕС об основных правах, играющим для ЕС роль конституции, т. е. относятся к источникам вторичного, а не первичного права.
Переговоры о заключении международных соглашений от имени ЕС обычно проводит Европейская комиссия, решение о заключении соглашений принимает Совет Европейского Союза, одобрение (ратификацию) важнейших соглашений производит Европейский парламент. В некоторых случаях, когда предмет международного соглашения выходит за рамки компетенции ЕС, оно заключается Европейским Союзом совместно с государствами-членами и, соответственно, выносится на ратификацию в национальные парламенты (соглашение между ЕС и его государствами-членами, с одной стороны, и третьей страной/международной организацией, с другой стороны)[9 - Соглашения, которые ЕС заключает совместно со своими государствами-членами, в европейской правовой доктрине называют смешанными соглашениями (фр. accords mixtes; англ. mixed agreements). В качестве смешанных заключены крупномасштабные соглашения ЕС, имеющие максимально широкий предмет правового регулирования – например, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве с Россией 1994 г., соглашения о партнерстве или ассоциации ЕС с другими странами.].
С точки зрения действия во времени нормы миграционного права ЕС подлежат применению с даты вступления в силу закрепляющего их источника права ЕС. Так, в отношении законодательных актов ЕС установлено следующее общее правило:
«Законодательные акты публикуются в Официальном журнале Европейского Союза. Они вступают в силу в день, который ими установлен, либо – при отсутствии такового – на двадцатый день после их опубликования» (ст. 297 ДФЕС).
Для законодательных актов в форме директив также важен срок их трансформации в национальное законодательство, указываемый посредством календарной даты. Например, упомянутая выше Директива 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов установила данный срок до 30 апреля 2006 г., т. е. продолжительностью в два года:
«Государства-члены вводят в действие необходимые законодательные, регламентарные и административные положения, чтобы привести себя в соответствие с настоящей Директивой не позднее 30 апреля 2006 г. Государства-члены незамедлительно информируют о них Комиссию» (ст. 40 Директивы 2004/38/ЕС «Трансформация»).
С точки зрения действия по кругу лиц нормы миграционного права ЕС первоначально регулировали вопросы исключительно внутренней миграции граждан государств-членов, которые сегодня являются также гражданами Союза в целом. Граждане третьих стран подпадали под действие этих норм лишь в том случае, если они выступали членами семьи граждан Союза, реализующих свое право на свободное передвижение (например, супруга гражданина Италии, живущего и работающего в Люксембурге).
В настоящее время в связи с созданием в ЕС пространства свободы, безопасности и правосудия все более важное место в миграционном праве ЕС занимает регулирование въезда и пребывания граждан третьих стран и приравниваемых к ним апатридов.
Соответственно, под действие норм миграционного права ЕС в той или иной степени сегодня подпадают все физические лица, в том числе граждане России, отравляющиеся, въезжающие, находящиеся или проживающие в ЕС. Наряду с физическими лицами под действие этих норм подпадают юридические лица и государства – члены ЕС в лице своих органов, учреждений, должностных лиц, с которыми мигрант вступает в правоотношения: работодатели, медицинские учреждения, учебные заведения, службы занятости, миграционные ведомства, полиция, органы пограничного контроля и т. д.
С точки зрения действия в пространстве источники и нормы миграционного права, как правило, издаются для всего ЕС, включающего сегодня 28 государств-членов: Австрия, Бельгия, Болгария, Великобритания[10 - На референдуме 23 июня 2016 г. граждане Великобритании проголосовали за выход своей страны из состава ЕС – право, которое каждое государство-член имеет в соответствии со Договором о Европейском Союзе (ст. 50). Будущие отношения Великобритании с ЕС должно определить соглашение о выходе, которое может оставить ее под действием части норм права ЕС, в том числе относящихся к регулированию миграции. До момента выхода Великобритания остается полноправным государством – членом ЕС с учетом ряда изъятий, которые она ранее получила в соответствии с действующими учредительными документами (невхождение в Шенгенское пространство, неучастие в зоне евро и др.).], Венгрия, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Кипр, Латвия, Литва, Люксембург, Мальта, Нидерланды, Польша, Португалия, Румыния, Словакия, Словения, Финляндия, Франция, Хорватия, Чехия, Швеция, Эстония.
Из правила об общеобязательности норм миграционного права ЕС имеются отдельные исключения, которые подробно будут рассмотрены в соответствующих разделах книги. Например, Визовый кодекс и другие законодательные акты ЕС по вопросам общей визовой политики имеют силу только в пределах Шенгенского пространства, за рамками которого остались Великобритания, Ирландия, а также некоторые восточноевропейские государства – члены ЕС. Законодательство ЕС по вопросам иммиграции и убежища граждан третьих стран не распространяет силы на Данию, а к Великобритании и Ирландии применяется только в случае их добровольного на то согласия.
Существуют также исключения противоположного характера. Так, западноевропейские государства, состоящие в Европейской ассоциации свободной торговли (Исландия, Лихтенштейн, Норвегия, Швейцария), заключили с ЕС специальные соглашения, на основе которых они сначала подчинили себя законодательству ЕС по вопросам экономической миграции граждан, затем стали ассоциированными участниками Шенгенского пространства с правом выдавать Шенгенскую визу.
Для понимания роли и значения миграционного права ЕС важно также учитывать его соотношение с национальным миграционным правом государств – членов ЕС.
С одной стороны, в соответствии с принципом верховенства, присущим праву ЕС в целом, европейские миграционно-правовые нормы и закрепляющие их источники имеют преимущественную силу перед нормами национального миграционного законодательства. В настоящее время национальное законодательство по вопросам миграции также в существенной мере является единообразным (гармонизированным) благодаря включению в его содержание норм, трансформированных из директив ЕС.
С другой стороны, в соответствии с учредительными документами ЕС сферы общественной жизни, входящие в предмет его миграционного права, относятся к категории совместной компетенции ЕС и государств-членов. Это означает, что по вопросам, пока не урегулированным европейским (наднациональным) законодательством, применяются внутригосударственные (национальные) законы или кодексы о миграции, которые имеют различное содержание в зависимости от государства – члена ЕС, их принявшего. В настоящей книге национальное миграционное законодательство рассматривается на примере законодательства Франции, Бельгии, Польши, а также Швейцарии – государства, не состоящего в ЕС, но являющегося ассоциированным участником Шенгенского пространства.
1. Миграционные права граждан европейского союза и членов их семей
1.1. Право на свободное передвижение и проживание как основное право граждан Европейского Союза
1.1.1. Понятие и юридическое значение гражданства Европейского Союза
Европейский Союз (ЕС) – уникальное по своей правовой природе интеграционное объединение, сочетающее черты международной организации и конфедерации суверенных государств, с одной стороны, с чертами федеративного государства, с другой стороны.
Одной из наиболее ярких федеративных черт ЕС является наличие у него собственного гражданства. Подобное гражданство официально называется гражданством Союза (фр. citoyennete de l’Union; англ. Union citizenship), неофициально – европейским, или наднациональным гражданством.
В соответствии с учредительными документами ЕС – Договором о Европейском Союзе (ст. 9 ДЕС) и Договором о функционировании Европейского Союза (ст. 20 ДФЕС):
• гражданами Союза автоматически признаются граждане всех государств-членов, причем государства-члены самостоятельно решают вопросы о приобретении или утрате своего национального гражданства (а вместе с ним и европейского);
• гражданство Союза дополняет собой национальное гражданство и не подменяет его.
Юридическое и практическое значение европейского гражданства выражается в дополнительных правах – правах гражданина Союза, которые связывают гражданина с ЕС и его государствами-членами, вместе взятыми.
Благодаря этим правам граждане Союза получают более широкие возможности для реализации своих потребностей и интересов сверх тех, которыми они располагают как любые человеческие существа (права человека) или как граждане своих государств (права национального гражданина).
Например, одним из основных прав человека и национального гражданина, закрепленных в конституционных и международно-правовых документах, является свобода передвижения и проживания в пределах государственной территории:
• «Все немцы пользуются свободой передвижения на всей федеральной территории» (ст. 11 Основного закона ФРГ 1949 г.);
• «Испанцы имеют право свободно избирать свое местожительство и передвигаться по национальной территории» (ст. 19 Конституции Испании 1978 г.);
• «Каждый, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора местожительства» (ст. 2 Протокола № 4 1963 г. к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод) и т. д.
Гражданство Союза в полной мере сохраняет за немцами, испанцами, гражданами других государств-членов ЕС это право. Вместе с тем – в качестве уже европейских граждан – те же самые лица управомочены находиться и жить территории любого государства-члена ЕС, отличного от родного (государства национального гражданства): немцы в Испании, испанцы в Германии, греки во Франции или Швеции и т. д.
В настоящее время учредительные документы ЕС (часть вторая «Недискриминация и гражданство Союза» ДФЕС: ст. 20 – 22) и Хартия ЕС об основных правах (раздел II «Свободы» и раздел V «Гражданство»: ст. 15, 39 – 40, 45) закрепляют за гражданами Союза следующие основные правами и свободы в миграционных правоотношениях внутри ЕС:
• право свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов;
• право избирать и быть избранными на выборах в Европейский парламент, а также на муниципальных выборах в государстве-члене, где они проживают, на тех же условиях, что и граждане данного государства;
• свобода искать работу, трудиться, учреждать собственное дело и предоставлять услуги во всех государствах-членах.
При выезде за пределы ЕС гражданам Союза гарантируется право на получение консульской защиты в третьих странах со стороны дипломатических и консульских учреждений всех государств-членов ЕС.
Данное право также имеет дополнительный характер к правам национального гражданина, поскольку может быть реализовано только при отсутствии представительства родного государства:
«Каждый гражданин Союза на территории третьей страны, где не представлено государство-член, гражданином которого он является, пользуется защитой со стороны дипломатических и консульских учреждений любого государства-члена на тех же условиях, что и граждане данного государства» (ст. 23 ДФЕС; ст. 46 «Дипломатическая и консульская защита» Хартии ЕС об основных правах).
Порядок реализации права на консульскую защиту конкретизирует специальный законодательный акт ЕС – Директива (ЕС) 2015/637 Совета от 20 апреля 2015 г., устанавливающая меры координации и сотрудничества, необходимые с целью облегчить консульскую защиту граждан Союза, не представленных в третьих странах[11 - См.: Directive (UE) 2015/637 du Conseil etablissant les mesures de coordination et de cooperation necessaires pour faciliter la protection consulaire des citoyens de l’Union non representes dans des pays tiers et abrogeant la decision 95/553/CE // JO L 106 du 24.4.2015. P. 1.].
Согласно Директиве (ЕС) 2015/637 (ст. 7 «Доступ к консульской защите и другие механизмы») граждане Союза, родные государства которых не имеют представительства в третьей стране, по своему выбору вправе обращаться за консульской защитой в посольство или консульство любого представленного там государства-члена ЕС. В некоторых ситуациях консульская защита может предоставляться и при отсутствии обращения со стороны нуждающегося в ней гражданина Союза.
В рамках консульской защиты граждане Союза вправе рассчитывать на получение содействия, как минимум, в шести случаях (ст. 9 «Формы содействия» Директивы (ЕС) 2015/637):
• в случае задержания или заключения под стражу;
• в случае, если они стали жертвой преступления или иного правонарушения;
• при несчастном случае или серьезном заболевании;
• в случае смерти;
• когда они нуждаются в помощи или репатриации в экстренной ситуации;
• когда им нужно получить временный документ для совершения международных поездок (например, при утере паспорта).
Помимо указанных выше прав учредительные документы и Хартия ЕС об основных правах наделяют граждан Союза рядом других основных прав, реализация которых не увязываются с участием их в миграционных правоотношениях.
Таковы, например, право направлять петиции Европейскому парламенту, право подавать жалобы Европейскому омбудсману, право обращаться к институтам и консультативным органам ЕС на любом из официальных языков ЕС (ныне 24 языка)[12 - Статус официальных языков ЕС имеют официальные языки всех государств-членов, за исключением люксембургского. Количество официальных языков меньше количества государств – членов ЕС, так как некоторые из них имеют общие языки (например, Австрия и Германия – немецкий).], гражданская инициатива – коллективное право не менее 1 млн граждан Союза инициировать принятие нового законодательства ЕС. Некоторыми из этих прав могут пользоваться и другие физические или юридические лица при условии, что они проживают или имеют свой юридический адрес в ЕС – например, право петиций или право направления жалоб Европейскому омбудсману.
Реализация гражданами Союза своих прав, установленных на европейском уровне, не зависит от условий приобретения гражданства государства-члена и, вместе с ним, европейского гражданства: по рождению, в порядке натурализации и др.
Как постановил Суд Европейского Союза еще в 1979 г. (в рамках бывших Европейских сообществ): «Никакое положение Договора [о ЕЭС, ныне Договор о функционировании ЕС] не позволяет в рамках его сферы применения по-разному относиться к гражданам государства-члена в зависимости от времени или способа приобретения ими гражданства этого государства, поскольку в момент, когда они ссылаются в свою пользу на положения права Сообщества [ныне права ЕС], они обладают гражданством государства-члена и выполняются другие условия применения нормы, на которую они ссылаются» (решение Суда от 7 февраля 1979 г. 136/78 по делу «Ауэр»)[13 - См.: Arret de la Cour du 7 fevrier 1979. Affaire 136/78 «Auer».].
Европейские граждане в полной мере сохраняют свои права, вытекающие из права ЕС, и в ситуациях двойного гражданства ЕС и третьей страны. Например, Суд Европейского Союза признал Испанию нарушителем права ЕС по той причине, что она отказывала аргентинцу по рождению, который позднее также приобрел итальянское гражданство, в возможности заниматься самостоятельной экономической деятельностью на своей территории («свобода учреждения» по праву ЕС), так как согласно испанскому Гражданскому кодексу последний считается гражданином третьей страны (Аргентины), а не другого государства-члена ЕС (Италии).
Как отметил Суд Европейского Союза: «Положения права Сообщества [ныне права ЕС] в области свободы учреждения препятствуют тому, чтобы государство-член отказывало в пользовании данной свободой гражданину другого государства-члена, который одновременно обладает гражданством третьего государства, на том основании, что законодательство принимающего государства рассматривает его в качестве гражданина третьего государства» (решение Суда от 7 июля 1992 г. С-369/90 по делу «Мичелетти»)[14 - См.: Arret de la Cour du 7 juillet 1992. Affaire C-369/90 «Micheletti».].
1.1.2. Принцип недискриминации граждан Европейского Союза
Основополагающим принципом правового положения граждан Союза, играющим ключевую роль в миграционных правоотношениях, является принцип недискриминации в зависимости от национального гражданства[15 - По аналогии с гражданами принцип недискримиации также применяется к юридическим лицам, имеющим «национальность» государств – членов ЕС: недискриминация властями Германии французских юридических лиц по сравнению с немецкими и т. д.]. Данный принцип был введен еще до учреждения ЕС и его гражданства (в рамках бывшего Европейского экономического сообщества в 1957 г.).
В настоящее время принцип недискриминации закреплен в ст. 18 ДФЕС, которой открывается часть вторая ДФЕС «Недискриминация и гражданство Союза», и воспроизведен в разделе V «Равенство» Хартии ЕС об основных правах (параграф 2 ст. 21 «Недискриминация»)[16 - Структурные элементы статей источников права ЕС принято называть параграфами, когда они обозначены числами (параграф 1 и т. п.), пунктами, когда они обозначены буквами (пункт «а» и т. п.) и абзацами, когда они не имеют численного или буквенного обозначения (абзац первый и т. п.).]:
«В сфере применения Договоров и без ущерба предусмотренным в них специальным положениям запрещается любая дискриминация по признаку национального гражданства».
Суд ЕС и большая часть европейской правовой доктрины рассматривают принцип недискриминации как эквивалент принципа равенства – как равенство, выраженное в негативной форме (запрет дискриминации). Суд ЕС, однако, не запрещает государствам-членам осуществлять обратную дискриминацию, т. е. применять к гражданам других государств-членов более благоприятные условия, чем к собственным гражданам. На практике случаи обратной дискриминации встречаются очень редко[17 - См.: De Rome a Lisbonne. Commentaire article par article des traites UE et CE. Sous la direction de I. Pingel. Bale, Paris, Bruxelles: Helbing Lichtenhahn, Dalloz, Bruylant, 2010. P. 304, 309.].
Суд ЕС также признает принцип недискриминации в качестве самостоятельного субъективного права, нарушения которого могут оспариваться пострадавшими лицами. Соответствующие дела, по общему правилу, рассматривают национальные суды государств-членов, которые при необходимости обращаются с преюдициальными запросами в Суд ЕС.
Ссылки на закрепляющую принцип недискриминации ст. 18 ДФЕС не допускаются в тех случаях, когда положения о запрете дискриминации включены в содержание других статей учредительных документов, которые имеют специальный характер. Так, применительно к гражданам Союза, занимающимся экономической деятельности в других государствах-членах, запрет дискриминации вытекает из положений ДФЕС, посвященных свободе передвижения работников, свободе учреждения и свободе предоставления услуг на едином внутреннем рынке ЕС (см. 1.2.1).
Европейскими институтами издано специальное законодательство, которое определяет порядок реализации отдельных аспектов принципа недискриминации.
Так, граждане Союза, а равно законно находящиеся в ЕС граждане России и других третьих стран, которые не располагают достаточными средствами для оплаты услуг адвоката при рассмотрении гражданских или торговых дел в государстве-члене, отличном от государства их проживания, получают там бесплатную юридическую помощь в порядке, предусмотренном Директивой 2003/8/ЕС Совета от 27 января 2003 г. об улучшении доступа к правосудию в трансграничных делах путем установления общих минимальных правил в отношении юридической помощи, предоставляемой в рамках подобных дел[18 - См.: Directive 2003/8/CE du Conseil du 27 janvier 2003 visant a ameliorer l’acces a la justice dans les affaires transfronalieres par l’etablissement de regles minimales communes relatives a l’aide judiciaire accordee dans le cadre de telles affaires // JO L 26 du 31.1.2003. P. 41.]. Положения Директивы 2003/8/ЕС распространяются на все государства-члены ЕС, за исключением Дании (государство-член, пользующееся изъятием из законодательства ЕС по большинству вопросов пространства свободы, безопасности и правосудия).
Если гражданин Союза стал жертвой преступления в государстве-члене, отличном от государства его обычного места жительства, то наравне с гражданами государства-члена, где было совершено преступление, он вправе получать там финансовую компенсацию за счет государственного бюджета в порядке, предусмотренном главой I «Доступ к возмещению вреда в трансграничных ситуациях» Директивы 2004/80/ЕС Совета от 29 апреля 2004 г. о возмещении вреда жертвам преступности[19 - См.: Directive 2004/80/CE du Conseil 29 avril 2004 relative a l’indemnisation des victimes de la criminalite // JO L 261 du 6.8.2004. P. 15.]. Директива 2004/80/ЕС одновременно возлагает обязанность на все без исключения государства-члены иметь государственные фонды для выплаты компенсации «жертвам насильственной умышленной преступности на их соответствующих территориях, которые гарантируют справедливое и надлежащее возмещение вреда потерпевшим» (глава II «Национальные режимы возмещения вреда»).
Исходя из расширительного подхода к толкованию субъективных прав граждан Союза (см. введение), Суд ЕС, а вслед за ним и судебные органы государств-членов признают в качестве запрещенной не только прямую, но и косвенную дискриминацию.
Прямая дискриминация проводится непосредственно исходя из принадлежности физического лица к гражданству другого государства-члена ЕС и, поэтому, иначе называется явной, или открытой, дискриминацией (фр. discrimination ostensible).
Косвенная дискриминация выражается в мерах, которые внешне имеют нейтральный характер по отношению ко всем гражданам, но в реальности ставят граждан других государств-членов в менее благоприятные условия. Подобную дискриминацию выявить сложнее, поэтому ее также принято называть скрытой, или завуалированной (фр. discrimination dissimulee).
Примером косвенной дискриминации может служить попытка Бельгии установить количественные ограничения (квоты) для приема студентов на бюджетные места ее медицинских вузов, исходя из которых преимущественное право поступления предоставляется лицам, проживающим в этом государстве-члене.
Хотя подобные квоты де-юре не связаны с обладанием бельгийским гражданством, Суд ЕС в преюдициальном решении, вынесенном по запросу Конституционного суда Бельгии, постановил, что они де-факто ставят в более благоприятное положение бельгийцев, так как условие о месте жительства «легче выполнить национальным гражданам, которые чаще всего проживают в Бельгии, чем гражданам других государств-членов, место жительства которых, напротив, обычно находится в ином государстве-члене, чем Бельгия» (решение Суда от 13 апреля 2010 г. по делу С-73/80 «Брессоль»)[20 - См.: Arret de la Cour du 13 avril 2010. Affaire C-73/80 «Bressol».].
В качестве субъектов, обязанных соблюдать принцип недискриминации, могут выступать не только государственные органы и учреждения, но и другие физические и юридические лица. Например, еще в одном деле, затрагивающем косвенную (завуалированную) дискриминацию, гражданин Австрии оспорил в судах Германии тарифную политику частного юридического лица, управляющего пляжем в одном из немецких муниципалитетов. Данная политика состояла во взимании более низкой платы за посещение пляжа с лиц, проживающих в соответствующем муниципалитете, и, соответственно, более высокой платы с остальных лиц.
Конституционный суд ФРГ, рассматривая дело в качестве высшей судебной инстанции своей страны, признал такую практику незаконной как противоречащую принципу недискриминации граждан Союза. Одновременно он дезавуировал позицию нижестоящих немецких судов, которые отказали в иске гражданину Австрии на том основании, что принцип недискриминации якобы имеет только вертикальное, но не горизонтальное прямое действие, т. е. может применяться лишь в правоотношениях с государственными институтами, но не с другими физическими или юридическими лицами (постановление Конституционного суда ФРГ № 470/08 от 19 июля 2016 г.)[21 - См.: Reflets. Developpements juridiques presentant un interet pour l’Union europeenne. 2016. № 2. P. 11–12.].
Принцип недискриминации граждан Союза в зависимости от национального гражданства допускает отдельные исключения. В отношении прямой дискриминации исключения возможны только в случаях, прямо предусмотренных учредительными документами ЕС или изданными на их основе правовыми актами европейских институтов ЕС, которые будут рассмотрены ниже.
Подобные исключения относятся, главным образом, к недопущению граждан других государств-членов как иностранцев к государственными должностям и другим видам деятельности, связанным с оправлением государственной власти: работа судьей, полицейским и т. п.
К гражданам Союза, желающим поселиться в другом государстве-члене, также разрешено применять другие ограничительные меры, невозможные в отношении национальных граждан: требование иметь достаточные финансовые ресурсы для проживания (когда гражданин другого государства-члена не работает); некоторые ограничения в области доступа к социальному обеспечению и социальной помощи; наконец, возможность отказа во въезде или депортации в особо серьезных случаях (см. 1.1.4, 1.2).
В отношении косвенной дискриминации круг допустимых исключений является более широким. Суд ЕС соглашается признать соответствующие меры оправданными также в случаях, когда они служат общественно полезным целям и не выходят за рамки того, что действительно необходимо для их достижения (в подобных случаях судебная практика оперирует выражениями «легитимные цели», «настоятельные соображения общего интереса» или «императивные потребности»).
Например, в упомянутом выше решении по делу «Брессоль», где оспаривались квоты (количественные ограничения) на доступ в бельгийские медицинские вузы для лиц, не имеющих места жительства в Бельгии, Суд ЕС допустил, что подобная мера может быть признана оправданной по соображениям необходимости обеспечить нормальное функционирование национальной системы здравоохранения, а именно, комплектование бельгийских медицинских учреждений достаточным числом квалифицированных врачей (лица, не проживающие в Бельгии, после получения там искомого диплома, скорее всего, уедут из страны).
Итоговый вывод Суда ЕС в ответ на запрос Конституционного суда Бельгии по делу «Брессоль», соответственно, выглядит следующим образом:
«Статьи 18 [принцип недискриминации в зависимости от национального гражданства] и 21 [свобода передвижения и проживания граждан Союза] ДФЕС препятствуют национальным правилам, таким как в рассматриваемом деле, которые ограничивают количество студентов, не считающихся проживающими в Бельгии, имеющих право впервые поступать в [бельгийские] высшие учебные заведения для обучения по медицинским и парамедицинским образовательным программам – если только направивший запрос судебный орган, оценив все относящиеся к делу элементы, представленные компетентными властями, не придет к выводу, что такие правила оправданы целью защиты общественного здоровья».
Напротив, в другом приведенном выше примере, связанном с оспариванием дискриминационной тарифной политики управляющего немецким пляжем, Конституционный суд ФРГ отклонил ссылки на ее якобы полезные цели (повышение благосостояния муниципалитета, стимулирование чувства общности среди местных жителей и др.), которые пытался привести в свое оправдание ответчик.
Наряду с принципом недискриминации граждан Союза в зависимости от национального гражданства право ЕС запрещает дискриминацию по другим основаниям, в частности, по признакам пола, расы, цвета кожи, этнического или социального происхождения, генетических черт, религии или убеждений, политических или любых иных взглядов, принадлежности к национальному меньшинству, имущественного происхождения, рождения, инвалидности, возраста или сексуальной ориентации (ст. 19 ДФЕС; параграф 1 ст. 21 «Недискриминация» Хартии ЕС об основных правах). Особое внимание уделяется обеспечению равенства женщин и мужчин, в том числе равенству полов в вопросах заработной платы (ст. 2 ДЕС, ст. 8, 157 ДФЕС, ст. 23 «Равенство женщин и мужчин» Хартии ЕС об основных правах).
Данные аспекты недискриминации не связаны с участием граждан Союза в миграционных правоотношениях. Например, закрепленный в ст. 157 ДФЕС принцип «равенства заработной платы между работниками мужского и женского пола за одинаковую работу или за работу одинаковой стоимости» применяется и в тех случаях, когда итальянская гражданка работает на территории Италии на предприятии, принадлежащем итальянскому гражданину или юридическому лицу.
