Досудебные процедуры урегулирования споров. Путеводитель по судебной практике
Юрий Федорович Беспалов
Работа посвящена исследованию досудебных процедур разрешения споров и иных социальных конфликтов в Российской Федерации, странах СНГ и некоторых других иностранных государствах: Австрии, Германии, Франции, КНР, Нидерландах. Проанализировав законодательство и иные источники, судебную практику, автор дал рекомендации по совершенствованию законодательства РФ в сфере досудебного урегулирования споров.
Законодательство приведено по состоянию на май 2017 г.
Книга рассчитана на судей, адвокатов, прокуроров, аспирантов, студентов и всех, кто интересуется вопросами досудебного урегулирования споров.
Ю. Ф. Беспалов
Досудебные процедуры урегулирования споров. Путеводитель по судебной практике
© Беспалов Ю. Ф., 2017
© ООО «Проспект», 2017
Введение
Уважаемый читатель!
Каждый человек, ставший участником спора или иного конфликта по собственной воле либо помимо своей воли, надеется на его скорейшее и справедливое разрешение. Такие обстоятельства побуждают искать правду в суде. К сожалению, значительная загруженность судов нередко влечет нарушение разумных сроков рассмотрения дел и низкое качество судебных постановлений, а следовательно, снижает эффективность судебной защиты. Увеличение числа судей и количества судов не выход из такой ситуации. Разумной мерой, способной разрешить эту проблему, автор находит в расширении сферы применения досудебных процедур урегулирования споров.
В настоящей работе исследованы действующие в РФ, странах СНГ досудебные процедуры урегулирования споров и иных социальных конфликтов, возникающих по поводу осуществления вещных, обязательственных, интеллектуальных, семейных, трудовых и иных прав и нематериальных благ. Кроме того, проанализировано в сравнительно-правовом аспекте законодательство некоторых иностранных государств: Австрии, Германии, Франции, КНР, Нидерландов.
Автор, изучив законодательство, научные и учебные труды, судебную практику по досудебным процедурам, сделал некоторые рекомендации по совершенствованию законодательства РФ в данной сфере.
Работа написана для судей, прокуроров, адвокатов и каждого, кто интересуется досудебными процедурами урегулирования споров в РФ.
Пособие продолжает серию настольных книг для судей.
Глава 1. Понятие и виды досудебных процедур разрешения споров и иных социальных конфликтов
1.1. Понятие и виды досудебных процедур урегулирования споров и иных социальных конфликтов в Российской Федерации
Одним из важнейших вопросов российской судебной системы и в целом российской государственности в сфере охраны и защиты прав граждан и других лиц, является вопрос о досудебном урегулировании споров. Правильное разрешение данного вопроса, прежде всего на законодательном уровне, обеспечит надлежащую охрану и защиту прав граждан, юридических лиц Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в досудебном порядке и бесспорно повлечет снижение нагрузки на судей Российской Федерации.
Напомним, что в Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации. Все они составляют судебную систему Российской Федерации.
К федеральным судам относятся Конституционный Суд Российской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации; верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов; районные суды; военные и специализированные суды; арбитражные суды округов, арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Российской Федерации и специализированные арбитражные суды.
К судам субъектов Российской Федерации относятся конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации. В Российской Федерации действуют так же третейские суды.
Компетенция судов определяется:
• Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Конституционном Суде Российской Федерации» – Конституционного Суда Российской Федерации;
• Федеральным конституционным законом от 05.02.2014 № 3-ФКЗ (ред. от 15.02.2016) «О Верховном Суде Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) – Верховного Суда Российской Федерации;
• Федеральным законом от 17.12.1998 № 188-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «О мировых судьях в Российской Федерации» – мировых судей;
• Федеральным законом от 24.07.2002 № 102-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О третейских судах в Российской Федерации» – третейских судов в Российской Федерации.
Компетенция судов РФ определяется и другими нормативными правовыми актами, например, судов общей юрисдикции – Федеральным конституционным законом от 31.12.1996 № 1-ФКЗ (ред. от 05.02.2014) «О судебной системе Российской Федерации»; Законом РФ от 26.06.1992 № 3132-1 (ред. от 03.07.2016, с изм. от 19.12.2016) «О статусе судей в Российской Федерации».
Помимо судов Российской Федерации граждане Российской Федерации могут обращаться в Европейский суд по правам человека. Компетенция Европейского суда по правам человека определяется Конвенцией о защите прав человека и основных свобод.
Процедура рассмотрения и разрешения дел устанавливается Гражданским процессуальным кодексом РФ, Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Арбитражным процессуальным кодексом РФ, Кодексом административного судопроизводства РФ, Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Конституционном Суде Российской Федерации», Федеральным законом от 24.07.2002 № 102-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О третейских судах в Российской Федерации» и другими нормативными правовыми актами.
Судебная защита прав и законных интересов, осуществляемая судами в порядке конституционного, гражданского, административного, арбитражного, уголовного судопроизводства, основана на принципах права и морали и направлена на восстановление (признание) нарушенных (оспоренных) прав и законных интересов, устранение угрозы нарушения, посредством применения предусмотренных законодательством Российской Федерации способов защиты, а также способов, предусмотренных нормами международного права, признанными Российской Федерацией и международными договорами Российской Федерации.
В последние несколько лет в суды Российской Федерации поступает значительное число дел. Такое положение влияет на нагрузку судей, сказывается на качестве судебных актов и сроках рассмотрения дел, а, следовательно, на эффективности судебной защиты человека, его прав, прав юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Согласно статистике за 2013–2016 гг. в суды общей юрисдикции Российской Федерации поступило соответственно: гражданских дел – 1273 052; 13 903 999; 15 920 893; 16 904 275; уголовных дел 945 279; 931 658; 965 925; 961 083; дел об административных правонарушениях – 5 801 798; 6 447 219; 6 604 950; 6 423 879[1 - См.: официальный интернет-портал Судебного департамента при Верховном Суде РФ www.cdep.ru.].
По данным социологических исследований, проведенных в пяти федеральных округах в 2011 г., средний уровень нагрузки у судей составляет 30 дел в неделю. При этом половина судей рассматривает меньше 23 дел и материалов в неделю. Чаще всего судья рассматривает от 10 до 20 дел в неделю (25,9 %). Близко к этому показателю находится ситуация с нагрузкой менее 10 дел в неделю (22,1 %) и 21–30 дел в неделю (20,7 %). Хотя четверть судей рассматривает от 10 до 20 дел в неделю, у достаточно большого количества судей (12,4 %) стандартная еженедельная нагрузка превышает 50 дел и материалов в неделю, то есть судья должен выносить решения по 10 делам или материалам в день. При восьмичасовом рабочем дне это составляет по 48 минут на одно дело[2 - См.: информационный портал www.pravo.ru.].
Значительная нагрузка отмечается на судей г. Москвы.
В 2015 г. мировыми судьями города Москвы, судьями районных судов и Московского городского суда было рассмотрено всего 1 280 980 дел и материалов (в 2014 г. – 968 861). Рост составил 312 119 дел и материалов (или 24,3 %).
Нагрузка в месяц составила:
• на мирового судью 79,2 гражданских дела; 3 уголовных дела; 67,2 дела об административных правонарушениях;
• судью районного суда 53,3 гражданских дела; 4,7 уголовных дела; 17,8 дела об административных правонарушениях[3 - Доклад председателя Московского городского суда по итогам работы за 2015 г.].
В 2016 г. мировыми судьями, судьями районных судов г. Москвы и Московского городского суда было рассмотрено всего 1 360 663 дела и материалов, что на 79 683 дела и материалов или на 6,2 % больше по сравнению с аналогичным периодом прошлого года.
Нагрузка в месяц составила:
• на мирового судью 71 гражданское дело; 3,1 уголовного дела; 71 дело об административных правонарушениях;
• судью районного суда 54 гражданских и административных дела; 5 уголовных дел; 16 дел об административных правонарушениях; 36 материалов уголовного и гражданского судопроизводства[4 - Доклад председателя Московского городского суда по итогам работы за 2016 г.].
Работа судей и государственных гражданских служащих судов в условиях повышенной загруженности нередко приводит к нарушению сроков рассмотрения дел. Одной из мер, направленных на недопущение нарушения сроков в Российской Федерации, стало принятие Федерального закона от 30.04.2010 № 68-ФЗ (ред. от 19.12.2016) «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок». Некоторые разъяснения по данному вопросу даны в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29.03.2016 № 11 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок». Согласно статистике за 2013–2016 годы судами общей юрисдикции Российской Федерации рассмотрено с вынесением решения о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок соответственно: 1602, 471, 237, 509 дел[5 - См.: www.cdep.ru – официальный интернет-портал Судебного департамента при Верховном Суде РФ.].
Например, в Тюменской области за 2014 г. в районные (городские) суды области поступило 3046 обращений и заявлений, что на 0,4 % больше, чем в 2013 г. (3034), а в 2013 г. в районные (городские) суды области поступило 3034 обращения и заявления, что на 30,3 % больше, чем в 2012 г. (2115)[6 - Отчет о деятельности Управления Судебного департамента в Тюменской области за 2013 г. // Текущий архив Управления Судебного департамента в Тюменской области.]. Значительное количество обращений граждан в суды содержало претензии к действию (бездействию) решений судей – 315 обращений, или 10,3 %, мировых судей – 151 (5,0 %). Имели место жалобы на нарушение процессуальных прав участников судопроизводства – 258 (8,5 %), на невыдачу копий судебных решений – 146 (4,8 %), вопросы консультативного характера – 382, или 12,5 %, предоставление гражданину для ознакомления материалов, касающихся рассмотрения обращения 487 (16 %), а также получение иной информации о деятельности судов, не входящей в предложенный перечень – 1057 (34,7 %). Следует признать, что характер обращений косвенно, но все же связан с нагрузкой на судей и аппарат судов[7 - Отчет о деятельности Управления Судебного департамента в Тюменской области за 2014 г. // Текущий архив Управления Судебного департамента в Тюменской области.].
В постановлении Совета судей РФ от 20.05.2010 № 259 «О необходимости законодательного урегулирования норм нагрузки судей судов общей юрисдикции, арбитражных судов и работников аппаратов судов» указано следующее: «…в 2008 году “Научно-исследовательским институтом труда и социального страхования” Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию (ФГУП “НИИ ТСС” Росздрава) разработаны нормы нагрузки судей и нормативы численности работников аппаратов федеральных судов общей юрисдикции. Также разработаны нормы нагрузки судей и работников аппаратов арбитражных судов Российской Федерации.
Верховным Судом Российской Федерации были изучены и в целом одобрены вышеуказанные нормы, касающиеся судов общей юрисдикции.
Итоговые результаты научно-исследовательской работы по разработке норм нагрузки судей и нормативов численности работников аппаратов федеральных судов общей юрисдикции доложены на VII Всероссийском съезде судей.
Законодательное урегулирование норм нагрузки судей позволит производить расчеты нагрузки, определять нормативную численность судей и работников аппарата судов, осуществлять финансирование судебной системы в соответствии с этими показателями.
Представляется целесообразным утвердить и ввести в действие нормы нагрузки федеральным законом, что позволит установить правовой статус документа “О нормах нагрузки судей”, определить принципы финансирования численности судов.
Целью разработки проекта федерального закона является установление правовых и организационных основ ведения работ по определению нормативной численности федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
В случае принятия федерального закона “О нормах нагрузки судей” будет получен нормативный правовой акт, регулирующий порядок определения нормативной численности судей, работников аппарата федеральных судов общей юрисдикции, арбитражных судов и мировых судей. Данный федеральный закон позволит оптимально использовать имеющийся штат судей, обоснованно перераспределять вакантные должности судей и работников аппарата судов между судами в соответствии со служебной нагрузкой»[8 - Постановление Совета судей РФ от 20.05.2010 № 259 «О необходимости законодательного урегулирования норм нагрузки судей судов общей юрисдикции, арбитражных судов и работников аппаратов судов».].
До настоящего времени вопрос о допустимой нагрузке на судью в Российской Федерации не разрешен.
Нельзя согласиться с мнением В.М. Лебедева, предложившего создать 5 апелляционных и 9 кассационных судов общей юрисдикции[9 - См.: Куликов В. Обжалованию подлежит // РГ. Федеральный выпуск. 10.11.2016. № 7124 (256). URL: https://rg.ru/2016/11/10/verhovnyj-sud-predlozhil-sozdat-neskolko-otdelnyh-apelliacionnyh-sudov.html.]. Как представляется, такой подход к совершенствованию судебной системы не станет эффективной мерой, как для самой судебной системы, так и для защиты прав граждан РФ, юридических лиц, публично-правовых образований.
Уменьшение нагрузки судей Верховного Суда РФ возможно без создания новых судов, например путем изъятия из компетенции Верховного Суда права на рассмотрение дел по первой инстанции и передачи их районным судам как судам первой инстанции. Создание новых судов никак не скажется и на независимости суда первой инстанции от верховных судов республик, краевых (областных) и приравненных к ним судов.
Решение этой проблемы видится прежде всего в совершенствовании досудебных процедур урегулирования споров и иных конфликтов. Существующих в Российской Федерации форм и способов досудебных процедур явно недостаточно, они единичны, а положения о них вызывают разные подходы правоприменителей, в том числе по причине низкого качества российского законодательства о досудебных процедурах.
Так, например, в законодательстве РФ нередко используются разные словесные обозначения досудебных процедур: «досудебный порядок урегулирования спора», «претензионный порядок», «примирительные процедуры», «альтернативный способ урегулирования споров», «процедура медиации».
Словосочетание «претензионный порядок» часто употребляют вместо понятия «досудебный порядок урегулирования спора». Надо полагать, что эти понятия не тождественны друг другу.
«Претензия» (от лат. praetensio – притязание) понимается как заявление кредитора, покупателя, заказчика, клиента об уплате долга, возмещении убытков, устранении обнаруженных недостатков, неисправности в приобретенном товаре или выполненной работе; один из основных элементов, необходимых для устранения существующего запрета для обращения в суд[10 - Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 6-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2011.].
Предъявление и рассмотрение претензии представляет собой порядок разрешения спора между сторонами до обращения в суд. Претензионное производство является разновидностью досудебного порядка урегулирования споров.
Из используемой законодателем в ст. 125 АПК РФ терминологии следует, что наряду с претензионным производством возможны и иные способы досудебного урегулирования правовых конфликтов.
Таким образом, понятие «досудебный порядок урегулирования спора» является более широким, включающим в себя самые разнообразные формы досудебного решения возникшего правового конфликта. Указание на «досудебность» означает их предшествование по времени судебному порядку урегулирования спора и, как правило, свидетельствует о неучастии суда в урегулировании спора.
Досудебный порядок урегулирования спора есть возможность разрешения спора до обращения в суд. Если спор не будет урегулирован в таком порядке, устраняется запрет на последующее обращение в суд.
Конституция РФ в ст. 33 предусматривает, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Порядок направления обращений в государственные органы и органы местного самоуправления регулируется Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 03.11.2015) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[11 - СЗ РФ. 08.05.2006. № 19. Ст. 2060.].
Спор может быть урегулирован и без участия суда самими спорящими лицами, в том числе с участием третьих лиц, например, медиаторов (Федеральный закон от 27.07.2010 № 193-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)»[12 - СЗ РФ. 02.08.2010. № 31. Ст. 4162.].
Несоблюдение досудебного порядка, когда он является обязательным, признается основанием для возвращения искового заявления истцу (п. 5 ч. 1 ст. 129 АПК РФ, п. 1 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ, п. 1 ч. 1 ст. 129 КАС РФ), а в случае, если оно ошибочно было принято к производству – оставлению без рассмотрения (п. 2 ч. 1 ст. 148 АПК РФ, п. 1 ч. 1 ст. 222 ГПК РФ, п. 1 ч. 1 ст. 196 КАС РФ).
Как свидетельствуют обобщения судебной практики, проводимые ежегодно по многим категориям дел Московским городским судом и Научно-консультативным советом при Московском городском суде, суды г. Москвы нередко возвращают или оставляют без рассмотрения исковые заявления в связи с несоблюдением досудебного порядка урегулирования споров.
К сожалению, в Российской Федерации не ведется статистика числа возвращенных исковых заявлений и заявлений, оставленных без рассмотрения по такому основанию.
Указывая на признак обязательности досудебной процедуры урегулирования споров, Пленум Верховного Суда РФ в п. 23 постановления от 28.06.2012 № 17 «О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей» разъяснил, что «до подачи искового заявления в суд обязательный претензионный порядок урегулирования споров предусмотрен в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения оператором связи обязательств, вытекающих из договора об оказании услуг связи (пункт 4 статьи 55 Федерального закона от 7 июля 2003 года № 126-ФЗ “О связи”), а также в связи с перевозкой пассажира, багажа, груза или в связи с буксировкой буксируемого объекта внутренним водным транспортом (пункт 1 статьи 161 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации).
Несоблюдение данного правила является основанием для возвращения искового заявления со ссылкой на пункт 1 части 1 статьи 135 ГПК РФ»[13 - РГ. 11.07.2012. № 156.].
Пленум Верховного Суда РФ в п. 115 постановления от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» разъяснил, что «установленное пунктом 6 статьи 181.4 ГК РФ правило о заблаговременном уведомлении участников соответствующего гражданско-правового сообщества о намерении обратиться с иском в суд не является досудебным порядком урегулирования спора, в связи с чем в случае невыполнения истцом указанных требований суд не вправе возвратить исковое заявление на основании пункта 1 части 1 статьи 135 ГПК РФ, а также оставить исковое заявление без рассмотрения на основании абзаца второго статьи 222 ГПК РФ, пункта 2 части 1 статьи 148 АПК РФ.
В силу части 1 статьи 136 ГПК РФ, части 1 статьи 128 АПК РФ отсутствие доказательств об уведомлении других участников является основанием для оставления искового заявления без движения»[14 - БВС РФ. 2015. № 8.].
Отменяя определение о возвращении искового заявления о расторжении кредитного договора, признании условий кредитного договора недействительными, судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда в апелляционном определении от 14.11.2016 по делу № 33-45224/2016 указала, что «согласно п. 1 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ судья возвращает исковое заявление в случае, если истцом не соблюден установленный федеральным законом для данной категории споров или предусмотренный договором сторон досудебный порядок урегулирования спора либо истец не представил документы, подтверждающие соблюдение досудебного порядка урегулирования спора с ответчиком, если это предусмотрено федеральным законом для данной категории споров или договором.
Как следует из текста искового заявления, дата истцом в адрес ответчика была направлена претензия о расторжении кредитного договора с указанием причин.
Копия указанной претензии с приложением документа, свидетельствующего о ее направлении в адрес ответчика значится под номером 2 в перечне приложений к исковому заявлению.
При этом какой-либо акт об отсутствии названного документа в числе приложений к иску в материале отсутствует.
При таких обстоятельствах судебная коллегия полагает, что истцом соблюден досудебный порядок урегулирования спора с ответчиком»[15 - Апелляционное определение Московского городского суда от 14.11.2016 по делу № 33-45224/2016.].
В Российской Федерации действует несколько досудебных процедур урегулирования споров, а именно:
• претензионный порядок;
