.
Прием в члены международной организации может быть как открытым, как, например, прием в члены ООН (статья 4 Устава), МАГАТЭ (статья IV Устава), Всемирный почтовый союз (статья 11 Устава), так и с выполнением ряда условий, например, прием в члены Всемирной торговой организации
, Евразийского экономического союза
. В зарубежной доктрине это называется универсальным членством и ограниченным или закрытым членством
.
Так, согласно пункту 1 статьи 4 Устава ООН, прием в члены ООН открыт для всех других миролюбивых государств, которые примут на себя содержащиеся в Уставе ООН обязательства и которые, по суждению организации, могут и желают эти обязательства выполнять. По данному вопросу имеется консультативное заключение Международного Суда от 28 мая 1948 г., в котором перечислены пять условий, которым должен соответствовать кандидат: «1) должен представлять собой государство; 2) быть миролюбивым; 3) должно принять на себя обязательства по Уставу; 4) должно быть способно выполнить эти обязательства; 5) должно желать сделать это»
. Кроме того, в этом же заключении Международный Суд указал на то, что данный перечень является исчерпывающим. В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Устава ООН, прием производится постановлением Генеральной Ассамблеи по рекомендации Совета Безопасности. На практике это происходит следующим образом: направление государством Генеральному секретарю заявления и письма о принятии обязательств, содержащихся в Уставе ООН; рассмотрение заявления Советом Безопасности (необходимо положительное голосование 9 из 15 членов, при этом никто из 5 постоянных членов не проголосовал против); представление рекомендации о приеме на рассмотрение Генеральной Ассамблее; принятие резолюции о приеме (необходимо большинство в две трети голосов); вступление членства в силу с даты принятия резолюции о приеме
.
Иными словами, даже при открытом приеме в члены межгосударственного объединения предусмотрена приверженность его принципам и целям. В качестве примера также можно привести условия получения членства Содружества Независимых Государств: членом СНГ может стать государство, которое разделяет цели и принципы СНГ и принимает на себя содержащиеся в Уставе СНГ обязательства путем присоединения к нему с согласия всех государств-членов (статья 7 Устава Содружества Независимых Государств
).
Существует понятие первоначального члена – «члена данной организации, подписавшего ее устав в момент ее принятия и ратифицировавшего его к началу ее работы»
. Так, согласно статье 3 Устава ООН «первоначальными членами Организации Объединенных Наций являются государства, которые, приняв участие в Конференции в Сан-Франциско по созданию Международной Организации или ранее подписав Декларацию Объединенных Наций от 1 января 1942 г., подписали и ратифицировали настоящий Устав в соответствии со статьей 110»
. Статья XI Марракешского соглашения о создании Всемирной Торговой Организации к «членам-учредителям» относит договаривающиеся стороны ГАТТ 1947 г. на дату вступления Соглашения и Европейские сообщества. «Второй способ – вступление в организацию путем присоединения к ее учредительному акту. Таких членов именуют присоединившимися»
. При этом, как ранее отмечает Н.Б. Крылов, «термин «присоединившиеся члены» надо рассматривать как условный»
, объясняя это существенными различиями в приеме в международную организацию и присоединением к международному договору вообще. «Первое значительно сложнее. В этом случае государство прежде всего должно соответствовать определенным условиям <…>. Кроме того, организация в установленном порядке принимает это государство в члены. Конкретные процедуры принятия определяются в уставах каждой международной организации. В отличие от присоединения к международному договору вступление в организацию является двусторонним актом.»
. Тем не менее данный термин широко применяется.
Как правило, статус присоединившихся членов приравнивается к статусу первоначальных, объем прав и обязанностей одинаковый согласно учредительным документам. Другой вопрос – получить статус первоначального члена гораздо легче: путем подготовки и подписания международного договора о создании межгосударственного объединения. В отношении присоединяющихся членов необходимо соблюдение определенной процедуры принятия, установленную первоначальными членами в учредительных документах о создании объединения.
По критерию членства международные организации делятся на универсальные (ООН) и региональные (ОБСЕ, ШОС, НАТО)
. В настоящее время продолжается тенденция к региональным экономическим объединениям государств. Одним из таких объединений является и Европейский союз.
В отличие от возникновения членства, основанного на принципе добровольности
, прекращение членства может быть добровольным и принудительным
. Правовые основания при этом различны. Прежде всего, необходимо обращаться к положениям учредительного договора и нормам внутреннего права конкретного объединения («правилам данной организации»), если такие положения не прописаны, применяются общие правила о прекращении договоров, установленные разделом 3 Венской конвенции о праве международных договоров. Например, правовым основанием добровольного прекращения членства в Евразийском экономическом союзе является выход из Договора о Евразийском экономическом союзе. Процедура такого выхода предусмотрена разделом III Порядка принятия в Евразийский экономический союз новых членов и прекращения членства в Евразийском экономическом союзе: направление письменного уведомления государства-члена в Комиссию о намерении выйти из Договора, и прекращение членства по истечении 12 месяцев с даты получения Комиссией уведомления с автоматическим выходом из Договора и международных договоров, заключенных в рамках ЕАЭС. Принудительное прекращение членства правилами ЕАЭС не предусмотрено, соответственно, применяются положения Венской конвенции о праве международных договоров, предусмотренные статьей 60: прекращение договора с одним из участников возможно при существенном нарушений им данного договора.
Международному праву также известны случаи, когда право на добровольный выход ограничено в течение определенного срока. Например, в статье 13 Североатлантического договора под таким периодом понимается двадцатилетний период срока действия Договора.
Вызывает дискуссии вопрос добровольного выхода при отсутствии соответствующих положений в учредительных договорах и правилах организации. Как отмечает Г.И. Тункин, «Право выхода существует во всех общих международных организациях независимо от того, имеется ли об этом указание в уставе международной организации. Естественно, что оно осуществляется в соответствии с положениями устава соответствующей международной организации или дополнительным соглашением членов организации»
. Аналогичной позиции придерживается и зарубежная доктрина. В частности, А.Ост отмечает, что «Устав ООН и некоторые другие учредительные договоры не содержат положений, разрешающих выход государству-члену, но такое право, вероятно, может подразумеваться, хотя в некоторых случаях (таких, как Европейский союз) возможны тяжелые финансовые последствия»
.
Статья 56 Венской конвенции устанавливает общее правило о невозможности денонсации или выхода из такого договора, за исключением двух оснований: установлено, что участники намеревались допустить возможность денонсации или выхода, или характер договора подразумевает права денонсации или выхода. Комментируя положения данной статьи Конвенции, А.Н. Талалаев указывает, что второе основание (характер договора подразумевает право денонсации или выхода) относится к уставам международных организаций. «То же самое можно сказать об уставах международных организаций как международных договорах. Выход из них – суверенное право государства-члена»
. Аналогичный подход использует Я.Клабберс, рассматривая возможность применения второго основания выхода из договора «прежде всего к договорам об объединении»
. Положения статьи 56 Венской конвенции применительно к договорам об учреждении организаций Я. Клабберс тем не менее называет «ограниченной помощью»
, подчеркивая, что «правовые проблемы могут усугубляться в тех случаях, когда выход затрагивает не только другие государства-члены, но и институты организации»
.
В доктрине приводятся примеры, когда «в 1977 г. США выходили из МОТ (вновь вступили в 1980 г.). В 1985 г. США, а в 1987 г. Великобритания вышли из ЮНЕСКО.»
. При этом указано, что «выход из организации, как правило, обставляется рядом условий. В их числе: направление письменного заявления о выходе, <…> выполнение финансовых обязательств (ЮНЕСКО) и др.»
. С даты направления письменного заявления (уведомления) о выходе до даты выхода государства из организации, как правило, устанавливается определенный срок.
Основания исключения из международных организаций, как правило, содержатся в учредительных документах этих организаций. Например, в соответствии со статьей 8 Устава Совета Европы Комитет Министров вправе принять решение о прекращении членства в Совете Европы в отношении государства-члена, грубо нарушающего принципы Совета Европы, установленные статьей 3 Устава, и не воспользовавшегося правом добровольного выхода на основании статьи 7 Устава
. Однако не всегда основания для принудительного прекращения членства в международной организации предусмотрены ее уставными документами, что не исключает такую возможность. В частности, в доктрине указывается, что в таком случае исходят из факта систематического нарушения уставных положений международной организации. «Между тем, как показывает практика, государства, систематически нарушающие уставные положения организации, могут быть из нее исключены. Например, в сентябре 1979 г. XVIII Всемирный почтовый конгресс исключил ЮАР из Всемирного почтового союза»
.
От прекращения членства следует отличать приостановление отдельных прав, вытекающих из членства, иногда именуемое как приостановление членства. Главное различие состоит в том, что при прекращении членства прекращаются права и обязанности субъекта как члена данного объединения; при приостановлении прав, вытекающих из членства, (приостановлении членства) обязанности субъекта как члена данного объединения сохраняются.
Приостановление прав, вытекающих из членства, (приостановление членства) происходит по инициативе международной организации или по собственной инициативе.
Условия и процедуры приостановления прав, вытекающих из членства, (приостановления членства) прописываются в учредительных документах такой организации. Как правило, выделяют три возможных основания приостановления прав, вытекающих из членства, по инициативе международной организации: 1) нарушение уставных обязательств международной организации; 2) нарушение финансовых обязательств по отношению к международной организации; 3) приостановление членства в другой международной организации, если членство в этих организациях взаимосвязано
. В уставных документах могут содержатся и другие основания для приостановления членства, например, статья 13 Хартии Шанхайской организации сотрудничества к числу таких оснований относит систематическое невыполнение обязательств по международным договорам и документам, заключенным в рамках ШОС.
В качестве примера по первому основанию можно привести положения статьи 8 Устава Совета Европы: «Право на представительство любого Члена Совета Европы, грубо нарушающего положения статьи 3, может быть приостановлено»
, по второму основанию – положения статьи 9 Устава Совета Европы: «Если какой-либо Член Совета Европы не выполняет своих финансовых обязательств, Комитет министров может приостановить его право на представительство в Комитете и в Консультативной Ассамблее до тех пор, пока упомянутые обязательства не будут им выполнены», по третьему основанию – пункт 4 статьи II Устава ЮНЕСКО, где речь идет о приостановлении осуществления прав и привилегий государства – члена ЮНЕСКО, права и привилегии которого в качестве члена ООН приостановлены.
Приостановление прав, вытекающих из членства, (приостановление членства) по инициативе самого государства происходит несколько иначе. Поскольку к учредительным актам международных организациях применяются правила Венской конвенции о праве международных договоров, в данном случае следует обратиться к статье 57 Венской конвенции о праве международных договоров, согласно которой приостановление действия договора в отношении всех участников или в отношении какого-либо отдельного участника возможно в соответствии с положениями договора или в любое время с согласия всех участников по консультации с прочими договаривающимися государствами. Иными словами, при приостановлении прав, вытекающих из членства, (приостановление членства) по инициативе самого государства необходимо обращаться к правилам, установленным учредительными договорами этих организаций. Если в учредительных договорах такие правила не предусмотрены, приостановление прав возможно только с согласия всех членов организации.
1.2. Эволюция положений о членстве в Европейских сообществах и Европейском союзе
Эволюцию положений о членстве в Европейских сообществах и Европейском союзе предлагается рассмотреть на основе соответствующих положений учредительных договоров:
1) Договора о создании Европейского объединения угля и стали, подписанного в Париже 18 апреля 1951 г., вступившего в силу 23 июля 1952 г.;
2) Договора о создании Европейского сообщества по атомной энергии, подписанного в Риме 25 марта 1957 г., вступившего в силу 1 января 1958 г.;
3) Договора, учреждающего Европейское экономическое сообщество, подписанного в Риме 25 марта 1957 г., вступившего в силу 1 января 1958 г.;
4) Договора о Европейском союзе, подписанного в Маастрихте 7 февраля 1992 г., вступившего в силу 1 ноября 1993 г.
В указанные учредительные договоры вносились изменения, которые также будут рассмотрены в данном параграфе применительно к положениям о членстве в Европейских сообществах и Европейском союзе.
Предлагается выделить шесть этапов в эволюции положений о членстве в рамках Европейских сообществ и Европейского союза.
Первый этап (1951–1956 гг.). Договор о ЕОУС предусматривал процедуру присоединения к Договору новых государств, еще не называя такую процедуру вступлением в объединение. Согласно статье 98 «любое европейское государство может подать заявку на присоединение к настоящему Договору. Оно направляет обращение в Совет [Специальный Совет министров], который, после получения мнения Высшего руководящего органа, принимает единогласное решение, а также определяет условия присоединения, опять же единогласно. Присоединение вступает в силу в день получения акта о присоединении правительством, являющимся депозитарием настоящего Договора.»
. В соответствии со статьей 100 Договора таким депозитарием является Правительство Франции.
Иными словами, Договор о ЕОУС устанавливал единственное условие, ставшее впоследствии основным для Европейских сообществ и Европейского союза – государство должно быть европейским
. Договором не определены иные условия для государств, претендующих для присоединения к Договору. Хотя существует мнение о соблюдении принципов демократии и свободной рыночной экономики. Это, в частности, отмечает Ж.Т. Мансурова: «при создании ЕОУС не было принято каких либо постановлений, относящихся к условиям членства.<…> При этом учитывалось, что речь шла о европейском объединении, в состав которого могли входить только государства, приверженные принципам демократии и свободной рыночной экономике»
.
Определен первый шаг – подача заявки в Совет, и, хотя форма заявки не указана, можно предположить, что речь идет о письменной заявке.
Первое слово в решении вопроса о присоединении государства принадлежит Высшему руководящему органу – органу ЕОУС, обязанностью которого является обеспечение достижения целей Договора (статья 8).
Можно констатировать, что Договор о ЕОУС заложил основы индивидуального подхода относительно возможности и условий присоединения к Договору: решение вопроса о присоединении и условия присоединения государства к Договору определяет Совет применительно к конкретному государству. Применяется принцип единогласия.
Положения относительно выхода из Договора отсутствовали.
Практика по присоединению государств к данному Договору существует только после образования ЕЭС и Евратома, поэтому будет рассмотрена далее применительно к трем сообществам одновременно.
Второй этап (1957–1985 гг.). Спустя 6 лет на основе положительного опыта функционирования ЕОУС подписываются два Римских договора: Договор о Евратоме и Договор о ЕЭС. Поскольку документы подготовлены одновременно и подписаны в один и тот же день, положения статей о присоединении к Сообществам идентичны.
В статье 205 Договора о Евратоме и Статье 237 Договора о ЕЭС говорится уже о вступлении в сообщество:
«Любое европейское государство может подать заявку на членство в Сообществе. Такая заявка подается в Совет, который после получения заключения Комиссии принимает единогласное решение.
Условия приема и необходимые изменения в данный договор являются предметом соглашения между государствами-членами и государством-заявителем. Такое соглашение подлежит ратификации всеми договаривающимися сторонами в соответствии с их конституционными требованиями»
,
.
Возникает некий прообраз действующей в настоящее время статьи 49 ДЕС. Для принятия решения Совету необходимо заключение Комиссии, исполнительного органа, формируемого из представителей государств-членов. Для государств по-прежнему нормативно определен один критерий – государство должно быть европейским. Вопрос о том, принимать или не принимать конкретное государство в ЕЭС или Евратом, остается на усмотрение сначала соответствующей Комиссии, затем соответствующего Совета. И только Совет принимает окончательное решение, основываясь на единогласии. Если хотя бы один из членов Совета будет против, государство не будет принято.
Таким образом, существенными отличиями положений Договоров о Евратоме и ЕЭС от Договора о ЕОУС, являются, во-первых, факт определения условий присоединения международным соглашением между государствами-членами и присоединяющимся государством, а не Советом, во-вторых, предусмотрено внесение изменений в Договоры о Евратоме и ЕЭС, и наконец, в-третьих, говорится о вступлении в Сообщество.
Решение об удовлетворении или отклонении заявки о присоединении государства к Договору о ЕОУС принимает Специальный Совет Министров (Совет ЕОУС), о вступлении в Евратом – Совет Евратома, о вступлении в ЕЭС – Совет ЕЭС. В первом случае Совет опирается на решение Высшего руководящего органа, во втором и третьем – Комиссии. Условия присоединения к Договору о ЕОУС определяет Совет, при этом внесение изменений в Договор не предусмотрено. Условия вступления в Евратом и ЕЭС, а также, изменения, вносимые в договоры об учреждении данных Сообществ, – предмет соглашения между государствами-членами и государством-заявителем, которое вступает в силу после ратификации данными государствами. Во всех трех случаях принимают участие только исполнительные органы сообществ, решение принимается единогласно.
Добровольный или принудительный выход данными договорами не был предусмотрен.
В 1965 году подписан Договор о слиянии, в результате подписания которого созданы единый Совет и единая Комиссия для всех трех сообществ
.
Первые три расширения европейских сообществ происходили на основе рассмотренных выше положений (статья 98 Договора о ЕОУС, статья 205 Договора о Евратоме, статья 237 Договора о ЕЭС) с учетом следующей особенности.
В 1972 году присоединились к Договору о ЕОУС и вступили в Евратом и ЕЭС Дания, Ирландия и Великобритания. Далее, как отмечает К. Смит, «в апреле 1978 г. Европейский Совет заявил, что “уважение и обеспечение представительной демократии и прав человека в каждом государстве-члене является важным элементом для членства в Европейских сообществах”»
. Считается, что это было сигналом для трех стран Южной Европы (Греции, Португалии и Испании), которые в середине 70-х годов переходили от авторитарного режима к демократии. Иными словами, Европейские сообщества, проводя интеграционную политику, оказывали влияние на развитие стран Европы, не являющихся их членами.
Третий этап (1986–1991 гг.). Учредительные договоры Европейских сообществ подверглись существенному пересмотру путем заключения Единого Европейского акта
в 1986 году. Были затронуты и вопросы присоединения новых членов. Статья 8 Акта изложила первый абзац статьи 237 Договора о ЕЭС в следующей редакции: «Любое европейское государство может обратиться с заявкой на членство в Сообществе [ЕЭС]. Оно подает заявку в Совет, который принимает единогласное решение после консультации с Комиссией и получения согласия Европейского парламента, принятого абсолютным большинством его членов»
