. И арсенал этих инструментов контроля государства за капиталом, его ограничений, прямого и косвенного влияния на него – все это составляет часть экономического суверенитета государства.
Некоторые варианты трактовки термина «экономический суверенитет» можно объединить формулировкой «суверенитет в экономической сфере». Некоторые исследователи считают данный термин более корректным, чем термин «экономический суверенитет». С абсолютизацией этой позиции трудно согласиться. Во-первых, подобно тому, как равно допускается использование синонимичных терминов «суверенитет государства» и «государственный суверенитет», «суверенитет народа» и «народный суверенитет» и т. п., возникает вопрос: почему же в данном случае термин «суверенитет в экономической сфере» допустимо использовать, а термин «экономический суверенитет» – нет? Во-вторых, как было показано, термин «экономический суверенитет» уже получает достаточно широкое распространение – как в литературе, так и в нормативно-правовых актах, судебной практике, иных официальных документах. И, в-третьих, возникают два вопроса: что понимать под «экономической сферой» и следует ли понимать под ограничением экономического суверенитета государства лишь ограничение государственного суверенитета в экономической сфере или же и ограничение суверенитета государства в иных сферах, но реализованное экономическими механизмами (например, путем долгового «закабаления» государства, в рамках которого предоставление кредитов, их реструктуризация и т. п. обусловливаются кредитором неэкономическими требованиями к заемщику)? Соответственно, термин «экономический суверенитет» можно рассматривать в широком и узком смысле.
Исходя из классического определения государственного суверенитета как «верховенства в делах внутренних и независимости в делах внешних»
, целесообразно разделить формальный и фактический экономический суверенитет. Хотя некоторые классики конституционно-правовой мысли, например Г. Еллинек, полагали, что «суверенитет» – понятие правовое и речь идет о юридической, а не фактической независимости государственной власти от иных субъектов
(а, например, современный исследователь Г. М. Вельяминов предлагает следующее определение: «Суверенитет есть формально-юридическая независимость государственной власти от всякой иной власти»
), тем не менее другие исследователи противопоставляют ему «реальный суверенитет», означающий «способность государства на деле (а не декларативно) самостоятельно проводить свою внутреннюю, внешнюю и оборонную политику, заключать и расторгать договоры, вступать или не вступать в отношения стратегического партнерства и т. п.»
. В юридической литературе уже предложено разграничение de jure и de facto в отношении фискального (налогового) суверенитета
, который является подэлементом экономического суверенитета
. Попробуем разграничить формальный и фактический экономический суверенитет и будем рассматривать их следующим образом:
1. Формальный экономический суверенитет – как право государства контролировать все свои экономические ресурсы, активы и пассивы, сохранять в их отношении юрисдикцию и самостоятельно определять собственную экономическую политику, включая ее денежно-кредитную, бюджетно-налоговую, внешнеэкономическую, антимонопольную (конкурентную), секторальные (промышленная, сельскохозяйственная и т. д.) и другие составляющие (некоторые авторы даже считают, что для определения понятия «экономический суверенитет» требуется ввести и дефиницию понятия «экономическая политика»
, но, представляется, что делать это необязательно: классификация видов макроэкономической политики различается и в работах ученых-экономистов, так как разные авторы в нее включают политику в области цен и доходов, труда и занятости, инновационную политику и политику стимулирования научно-технического прогресса, инвестиционную политику и т. д. – указанный вопрос является в большей степени предметом экономической дискуссии и выходит за рамки данной работы; кроме того, речь идет не только о макроэкономической политике, но и о государственном, в том числе правовом, регулировании микроэкономической сферы).
2. Фактический экономический суверенитет – как наличие фактической возможности контролировать все свои экономические ресурсы, активы и пассивы, сохранять в их отношении юрисдикцию и определять собственную экономическую политику; самодостаточность и независимость от внешних поставок, особенно критически важной продукции (продовольствия, лекарств, вооружений), от колебаний мировых цен на отдельные виды ресурсов и товаров, от кризисных экономических явлений в других государствах и в мире в целом (полная независимость едва ли достижима, поэтому под ней, скорее, должна пониматься сбалансированная взаимозависимость
).
Формальный экономический суверенитет – целиком и полностью можно считать объектом исследования в рамках науки конституционного права. Именно «право независимо принимать решения»
(выделено мною. – О. Б.) можно назвать «конституционно-правовым» пониманием экономического суверенитета. Однако юристы-конституционалисты не могут абстрагироваться и от вопросов фактического экономического суверенитета, поскольку последний является отражением соответствия или несоответствия реалий конституционным нормам о суверенитете
.
Некоторые исследователи еще разграничивают «активный» и «пассивный» суверенитет
– по критерию того, насколько государство реализует свой суверенитет, набор имеющихся у него суверенных инструментов проведения той или иной экономической политики. Данное разграничение представляет интерес с позиций экономической науки, но с точки зрения конституционного права важно наличие и сохранение в руках государства самого суверенного права и возможности данный набор инструментов использовать, а не определение целесообразности их использования в тех или иных ситуациях.
Если право ограничено, например, международными обязательствами, то мы имеем ограничение формального экономического суверенитета (сделаем оговорку, что многие правоведы исходят из традиционного рассмотрения государственного суверенитета как величины дискретной – «суверенитет либо есть, либо его нет» – рассматривают принятие международных обязательств не как ограничение, а как реализацию государственного суверенитета, а передачу части государственных полномочий межгосударственным объединениям не рассматривают в качестве уступки части суверенитета – данный подход в современных условиях представляется дискуссионным, о чем будет говориться ниже). Если право сохраняется, но у государства нет возможности им воспользоваться, то речь – об ограничении фактического экономического суверенитета.
От данных понятий следует отличать проведение несуверенной экономической политики (соответствующей не задачам собственного национального развития, а интересам внешнего «заказчика»), являющееся (в отличие от ограничения суверенитета) вопросом не формально-юридического, а экономического и политологического анализа (проведение несуверенной политики возможно даже при сохранении формально-юридического суверенитета). Однако положения законодательства, нормативно оформляющие такую политику, могут рассматриваться на предмет их соответствия Конституции. В связи с этим уместно введение конституционно-правовой категории «латентное ограничение экономического суверенитета государства», под которой автор понимает ситуацию, когда государство фактически отказывается от реализации своего экономического суверенитета (имея и право, и возможность его реализации), проводит несуверенную политику и осуществляет ее нормативно-правовое оформление
. Подобная тенденция (хотя и без соответствующего термина) фиксировалась, начиная с 1990-х гг. в ряде официальных документов, в том числе Счетной палаты РФ. Приведем в качестве примера абз. 1 п. 2.5 «Информации об исполнении поручения Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о проведении финансовой экспертизы проекта федерального закона “Об утверждении Государственной программы приватизации государственного имущества в Российской Федерации”» (включена в Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации): «Правительство Российской Федерации проводит политику приватизации в соответствии с рекомендациями Международного валютного фонда (МВФ), реализация которых предусмотрена распоряжением бывшего Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации В. О. Потанина (от 30 декабря 1996 г. № ВП-П2-42937)»
. В качестве другого примера приведем выдержку из еще одного документа Счетной палаты РФ: «… вся основополагающая документация, идеология, цели, механизмы и способы их достижения разработаны экспертами МБРР при недостаточно активном участии отечественных экспертов <…> главная роль в формулировании их (имеются в виду основополагающие документы по проектам, финансируемым за счет займов Международного банка по реконструкции и развитию. – О. Б.) целей и задач, разработке организационной структуры проектной деятельности, распределении средств займа по различным направлениям принадлежит экспертам МБРР, а не соответствующим отечественным органам исполнительной власти <…> подготавливаемый по результатам этих сессий (имеются в виду ежегодные совместные сессии представителей РФ и МБРР по обзору портфеля проектов, финансируемых МБРР. – О. Б.) итоговый документ <…> фактически является документом самого банка и рассматривает программу реализации проектов с его точки зрения, пользуется его терминологией и выпускается на английском языке (русский перевод появляется значительно позже. – О. Б.)»
. И еще один пример – из другого Отчета Счетной палаты Российской Федерации, где говорится, что Соглашение между РФ и МБРР о займе для финансирования проекта по реформированию сельского хозяйства «составлено только на английском языке и официального текста на русском языке не имеет, что вызывает трудности в толковании ряда положений этого Соглашения»
(проблема отсутствия аутентичного перевода на русский язык принятых Россией международных обязательств подробнее будет рассматриваться в третьей главе данной монографии в контексте присоединения России к ВТО).
В задачи настоящего исследования не входит определение перечня того, в чем латентное ограничение экономического суверенитета может выражаться. Так, например, еще одним примером «латентного» ограничения экономического суверенитета можно считать осуществление в современной России, по мнению ряда экспертов, разрушительных (как с точки зрения социальной, так и с точки зрения воспроизводства научно-технологического потенциала как фактора экономического развития) образовательных реформ под «патронажем» и на условиях Всемирного банка и т. п. (подробнее – см. в разделе, посвященном угрозам научно-образовательному, промышленно-технологическому и информационному суверенитету). Другой пример – участие иностранных консультантов в разработке программ и стратегий, в том числе в сферах, являющихся стратегическими для государства и/или где может иметь место конфликт интересов (например, в конце 2017 г. Минвостокразвития заключило контракт на 28 млн руб. с McKinsey & Company для подготовки предложений о создании на Курильских островах территорий опережающего развития
).
Смысл введения нового понятия в том, чтобы дать дополнительные инструменты защиты суверенитета государства КС РФ. Автором данной работы предлагается следующее толкование: закрепление суверенитета в Конституции предполагает не только его распространение на всю территорию Российской Федерации, не только формальное право государства на суверенные полномочия (их реализацию)
, но и должно ориентировать все органы государственной власти на принятие таких нормативно-правовых актов и на проведение такой политики, которые направлены на обеспечение суверенитета. Такое толкование дало бы возможность КС РФ признавать неконституционными не только акты, которые прямо ограничивают экономический суверенитет государства, но и совокупность нормативно-правовых актов – в той части, в которой совокупность их норм институционально оформляет «латентное» ограничение экономического суверенитета государства.
Говоря о понятии экономического суверенитета, разграничив формальный и фактический экономический суверенитет государства, а также разграничив три ситуации – ограничения формального экономического суверенитета (предмет юридического анализа – международно-правового и конституционно-правового; яркий пример – принятие государствами обязательств в рамках ВТО или ЕС)
, ограниченного фактического экономического суверенитета (предмет в первую очередь экономического и политологического анализа, но важного и для юристов-конституционалистов с целью отслеживания, не являются ли конституционные нормы о суверенитете несоблюдаемой «формальностью») и «латентного ограничения экономического суверенитета» (предмет как политологического и экономического, так и конституционно-правового анализа: последнее – в отношении нормативно-правового оформления данной тенденции), отметим, что имеется терминологическая путаница и в соотношении терминов «экономический суверенитет» и «экономическая безопасность» (вплоть до их смешения). Связана она с тем, что категория «экономическая безопасность», хотя и является уже общепринятой, но размыта
, по-разному понимается даже экономистами
(а исключение ее понятия и параметров из Стратегии развития национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. критикуется исследователями
). Ряд авторов понимают ее широко, выделяя самые разные по природе угрозы ей: критическую зависимость от импорта; имущественное расслоение, экономическую преступность, техногенные факторы и т. д.
Некоторые из этих угроз могут представлять угрозу и экономическому суверенитету государства – в части его «внешнего» аспекта (внешней независимости), например, «усиление импортной зависимости», «рост внешнего долга», «высокая зависимость <…> от внешнеэкономической конъюнктуры, от политических и экономических решений интеграционных группировок зарубежных стран, международных финансовых и торговых организаций…»
, «финансовая и экспортно-импортная зависимость от внешних рынков»
и т. д.
Автор настоящего исследования предлагает следующее разграничение понятий «экономический суверенитет» и «экономическая безопасность». Во-первых, «безопасность» – категория, характеризующая состояние объекта, отсутствие опасностей (угроз) и/или защищенность от опасностей (угроз). Суверенитет – категория, характеризующая состояние субъекта, его формальное право и реальную возможность самостоятельно осуществлять действия, в том числе по обеспечению безопасности объекта. Применительно к государству – по обеспечению безопасности граждан, общества и самого государства. В качестве объектов безопасности (в том числе экономической) выделяют государство (термин «национальная безопасность» используется обычно в значении «государственной безопасности»
), предприятие, личность и т. д. Субъектами суверенитета являются народ, нация, государство и др.
Во-вторых, категория «экономическая безопасность» имеет в большей степени экономический и военно-стратегический характер (хотя используется и в нормативно-правовых актах, а также в литературе по различным отраслям права). Категория же «суверенитет» – в большей степени государственно-политическая, управленческая и конституционно-правовая.
В-третьих, в отношении «безопасности» часто предлагаются различные индикаторы и параметры, направленные на ее «количественное измерение» (хотя возможны и качественные оценки)
. Суверенитет – в большей степени качественная категория – несмотря на расхождения исследователей в определении его как величины дискретной (по мнению многих юристов-конституционалистов, «суверенитет либо есть, либо его нет»), либо которая может быть ограниченной. Кстати, если отталкиваться не от доктрины, а от нормативных актов и официальных документов, то показательно, что тезис, содержащийся в п. 11 Стратегии экономической безопасности РФ 2017 г., о том, что «в условиях усиления существующих и появления новых вызовов и угроз экономической безопасности Российская Федерация сохраняет достаточно высокий уровень экономического суверенитета» (тезис, содержательно дискуссионный), косвенно демонстрирует подход разработчиков Стратегии к пониманию суверенитета как величины не дискретной, а способной находиться в более или менее ограниченном состоянии, обладать более или менее высоким «уровнем». А, например, И. З. Фархутдинов пишет о важности «усиления экономического суверенитета», что также косвенно демонстрирует рассмотрение суверенитета не как дискретного свойства, а как того, что может быть усилено или, наоборот, как он же отмечал, «подтачиваться»
.
В-четвертых, в целом «безопасность» – это категория, характеризующая одну из целей функционирования государства. Суверенитет же выступает как базовый инструмент реализации государством своих целей и задач, в том числе безопасности
. Если экономисты и политики спорят о конкретных видах макроэкономической политики и инструментах, направленных на обеспечение экономической (и шире – национальной) безопасности
, то с точки зрения конституционного права важно, что экономический суверенитет предполагает сохранение в руках государства самого права и возможности проводить ту или иную политику и потому есть основополагающий инструмент обеспечения экономической безопасности
.
Сделаем, правда, оговорку, что в некоторых ситуациях укреплению безопасности, обеспечению прав и свобод человека и гражданина может служить и уступка части суверенитета межгосударственным объединениям, организациям коллективной безопасности и т. д.
При этом между утверждением, что суверенитет выступает в качестве основополагающего инструмента обеспечения безопасности, и тезисом о возможности уступки части суверенитета ради обеспечения безопасности – нет противоречия. Вступая в межгосударственные объединения и уступая часть своего суверенитета более масштабному образованию, государство реализует свое суверенное право на выбор той или иной стратегии достижения своих целей, в том числе обеспечения безопасности. В частности, примечательна позиция, сформулированная Конституционным Судом Чешской Республики по делу о Лиссабонском договоре (решения от 26 ноября 2008 г. и от 11 марта 2009 г.), в соответствии с которой, с одной стороны, национальная безопасность может эффективно осуществляться суверенными государствами, но, с другой – «суверенными государствами, действующими сообща», а интеграция может привести к защите и укреплению суверенитета государств-членов «с точки зрения внешних, особенно геополитических и экономических факторов»; суверенитет – не самоцель, а средство и включает в себя право распоряжения своими полномочиями, включая их передачу
. В данной позиции отражен один из подходов по вопросу, являющемуся дискуссионным среди юристов: ограничивает ли принятие международных обязательств суверенитет государства или же, напротив, является его проявлением. В третьей главе настоящей работы будут сформулированы те требования, закрепление и соблюдение которых представляется необходимым условием при передаче суверенных полномочий государства наднациональным образованиям (как будет показано, зарубежный опыт свидетельствует не только о признании возможности уступки части суверенитета межгосударственным объединениям, организациям коллективной безопасности и иным международным и наднациональным образованиям, но и о понимании ответственности подобных решений, что выражается в усложненных конституционно-правовых процедурах их принятия).
1.1.2. Классификации экономического суверенитета
Экономический суверенитет можно классифицировать по различным критериям. Во-первых, поскольку экономический суверенитет выделяется по критерию объекта, его можно классифицировать по критерию субъектов, им обладающих.
Субъекты экономического суверенитета
Субъектами экономического суверенитета являются субъекты суверенитета в целом: государство, народ, нация и т. д. (по мнению некоторых исследователей, например Н. А. Ушакова, «термин “суверенитет” характеризует свойства государства и только государства и использование этого термина в ином значении <…> недопустимо»
, однако представляется, что юристы-конституционалисты могут подходить к категории «суверенитет» шире, чем юристы-международники: хотя ниже будет отмечаться дискуссионность и в некоторых случаях сомнительность выделения отдельных предлагаемых исследователями видов суверенитета, а в настоящем исследовании основное внимание будет уделяться экономическому суверенитету государства, т. е. экономическому суверенитету, как одной из важнейших составляющих государственного суверенитета
, тем не менее представляется целесообразным кратко рассмотреть и иные выделяемые исследователями по критерию субъекта виды суверенитета).
Экономический суверенитет как элемент государственного и народного суверенитета
Выше говорилось преимущественно о государственном экономическом суверенитете (экономическом суверенитете государства) – подобное понимание экономического суверенитета постепенно утверждается в литературе. Так, Н. В. Омелехина пишет: «Будучи составной частью государственного суверенитета, экономический суверенитет предполагает суверенное право государств свободно распоряжаться своим имуществом и ресурсами, осуществлять экономическую деятельность и являться равноправными участниками международных экономических отношений»
. Но в тех государствах, где в конституциях закрепляется принцип народного суверенитета, «экономическим» сувереном выступает народ, следовательно, можно говорить и о народном экономическом суверенитете, что согласуется с позицией некоторых исследователей
. Причем, если государственный экономический суверенитет представляет интерес как для юристов-конституционалистов, так и для экономистов, то проблематика народного экономического суверенитета в большей степени может быть объектом именно конституционно-правовой науки
. Однако граница между данными категориями условна, поскольку государственный и народный экономический суверенитет тесно переплетены. Народный суверенитет в демократических государствах, как правило, выступает как принцип реализации государственного суверенитета. Можно сформулировать и иначе: реализуя в значительной степени свою власть через государственные органы, народ реализует свой (народный) суверенитет через государственный суверенитет (за исключением случаев прямого народного волеизъявления на референдуме и т. п.) – не случайно в конституциях некоторых государств, например, в Конституции Латвии прямо говорится, что суверенитет государства принадлежит народу
. В силу этого в ряде случаев государственный и народный экономический суверенитеты будут рассматриваться вместе
. В некоторых же случаях будет делаться акцент на угрозах именно государственному или народному экономическому суверенитету или их взаимодействию. Здесь можно обратить внимание на три момента:
1. Государственный экономический суверенитет отражает как внутренний аспект (верховенство на всей территории), так и внешний (независимость от внешних субъектов), в то время как народный – в большей степени внутренний. Таким образом, возможны ситуации, когда государственный экономический суверенитет как минимум формально сохраняется, но народный – ущемляется. Например, сам факт выведения Центрального банка из системы разделения властей в случае, если за ним сохраняется статус государственного органа, не является прямым ограничением государственного экономического суверенитета (суверенитет государства в сфере эмиссии национальной валюты, проведения денежно-кредитной политики и т. д. сохраняется, так как эти функции осуществляет государственный орган), но ущемляет народный экономический суверенитет – в части возможности народа управления делами государства (например, золотовалютными резервами, эмиссией национальной валюты и денежно-кредитной политикой) и контроля за указанными сферами (при выведении властного органа из системы разделения властей возникают угрозы частичной или полной утраты контроля за ним). При этом формальное ущемление народного экономического суверенитета в случае с Центральным банком ведет уже к вероятному фактическому ограничению государственного экономического суверенитета, потому что, находясь вне контроля со стороны народа и его представителей (парламента и формируемого им или с его участием контрольно-счетного органа), Центральный банк легче может оказаться под контролем со стороны иных, в том числе и внешних сил, мировой закулисной финансовой системы и т. д.
Теоретически возможны и обратные ситуации, когда ограниченным оказывается государственный, но не народный экономический суверенитет. Например, народ вправе, принимая Конституцию, установить пределы «вмешательства государства в экономику». Ограничив государственный экономический суверенитет, народ, тем не менее, не лишил себя суверенного права пересмотреть это положение, например, при принятии новой Конституции.
2. Ограничение государственного экономического суверенитета может влечь и ограничение народного. Так, присоединившись к ВТО, Россия ограничила суверенитет не только государственный (более подробный анализ чего будет произведен во второй части третьей главы настоящей монографии), но и народный (в части возможности народа изменить социально-экономический курс избранием другой власти – в рамках ограничений, наложенных правилами ВТО). Это особенно актуально применительно к долгосрочным международным обязательствам (особенно если их срок значительно превышает срок полномочий конкретной власти, их принявшей от имени государства, – т. е. и срок, на который народ «доверился» этой власти) с затрудненным выходом.
3. С конституционно-правовой точки зрения важно, насколько был реализован народный суверенитет в процессе принятия долгосрочных международных обязательств, ограничивающих государственный суверенитет: были ли учтены воля народа, например, был ли проведен референдум. Так, этот вопрос остро вставал при вступлении разных государств в ЕС, вставал он и при присоединении России к ВТО, при принятии Украиной обязательств по договору об «Ассоциации с ЕС» (а до этого – при осуществлении Украиной выбора между вступлением в «Ассоциацию с ЕС» и присоединением к Таможенному союзу России, Белоруссии и Казахстана).
К вопросу об экономическом суверенитете субъектов федерации
Отдельно стоит сказать несколько слов об «экономическом суверенитете субъектов федерации». Его выделение спорно и, учитывая подход большинства федеративных государств к вопросу о наличии суверенитета у их субъектов, сомнительно. Применительно к проблеме «экономического суверенитета» субъектов федеративных государств можно выделить три аспекта:
1. «Внешнеполитический» и, что важнее в контексте данного исследования, «внешнеэкономический» – возможность субъекта федерации выступать в качестве самостоятельного субъекта международного права (т. е., речь не идет об его участии во внешней политике государства через палату парламента или иной орган, представляющий субъекты федерации
); возможность вступать в экономические отношения и заключать договоры/соглашения с другими государствами и/или их субъектами федерации, административно-территориальными образованиями.
2. Определенная экономическая независимость от федерации, т. е., федерального центра (формальная) и самодостаточность (фактическая в том числе, учитывая имеющиеся ресурсы, источники доходов).
