Исполнительная власть вносит в парламент проекты законов, которые он обязан рассмотреть, участвуя таким образом в осуществлении законодательной власти.
Судебная власть может признать акты органов исполнительной власти или их отдельные предписания не соответствующими Конституции РФ, законам и лишить их юридической силы. Судебная власть осуществляет правосудие, рассматривает жалобы граждан и организаций на действия, решения исполнительной власти.
Исполнительная власть реализуется по отношению к коллективным и индивидуальным субъектам и является выражением деятельности органов исполнительной власти.
§ 2. Системы исполнительной власти дореволюционной России
1. Приказная система
1.1. Понятие приказа
Слово «приказ» в XV–XVII вв. означало: 1) личное поручение князя; 2) должность («приказчик»); 3) центральное учреждение государственного управления
.
Мы будем употреблять этот термин в последнем, третьем, смысле.
1.2. Оформление приказной системы
Появление первых приказов принято относить к эпохе Ивана III Великого. Вместе с тем точная дата их создания неизвестна. «Если некоторые приказы, – рассуждал по этому поводу С. М. Соловьев, – должны были явиться непременно при Иоанне III, то не понимаем, почему некоторые из них не могли явиться ранее»
.
Период становления приказной системы вызывает не меньшие трудности. Дело в том, что приказы возникли не сразу (по распоряжению царя или в результате реформы), а постепенно, «без явной реорганизации предшествовавших управленческих структур»
. Поэтому определить промежуток времени, в который множество обособленных друг от друга приказов образовало единый и единственный бюрократический аппарат, – задача не из легких.
В современной историко-правовой науке считается, что приказный строй сложился к середине XVI в.
1.3. Сущность приказной системы
М. И. Горчаков, характеризуя Монастырский приказ как административный орган, констатировал: «Ему приказана деятельность, но не даны законы и правила для управления. Ему отведена весьма значительная часть государства <…> но как управлять этой частью, – ему не указано»
.
Эта цитата применима и к другим приказам. Все они, во-первых, функционировали перманентно, т. е. на постоянной основе (что и отличало приказы от численной (десятичной) и дворцово-вотчинной систем управления), а во-вторых – без строгой правовой регламентации.
Непрерывность деятельности (или деятельность в собственном смысле слова) и пробельность (доверительность/неопределенность) ведомственного регулирования составляют сущность приказной власти.
1.4. Признаки приказной системы
Основная черта приказов – недостаточно четкое разграничение компетенции и, как следствие, дублирование функций (ведомственная чересполосица), выражавшееся преимущественно в том, что один приказ мог рассматривать дела разных видов (ведомств), а разные приказы, соответственно, – дела одного и того же вида.
«Эта запутанность, – отмечал В. О. Ключевский, – отчасти происходила от того порядка, в каком учреждались приказы; они явились не все вдруг, а возникали постепенно, один за другим: усложнялись дела известного рода, – и для них учреждался особый приказ; между тем дела не переставали ведаться и в тех приказах, к которым они прежде принадлежали»
.
Второй, не менее веской причиной того, что круги компетенции приказов больше всего напоминали круги Эйлера, были лакуны в законодательстве о центральных органах государственной власти.
Таким образом, параллелизм приказной системы обуславливался ее сущностью и особенностями оформления.
Назовем другие признаки приказов. Это: 1) предельная степень административной концентрации (все приказы находились в московском Кремле); 2) единство распорядительства (единоначалие)
; 3) широкий объем дискреционных полномочий; 4) высокая значимость человеческого фактора; 5) модульность (абсолютность) административного потенциала; 6) низкий уровень бюрократической автономности; 7) предрасположенность к ручному управлению
.
1.5. Достоинства и недостатки приказной системы
Приказная система, как видно из перечня ее признаков, есть система крайностей.
С одной стороны, вседозволенность и порука «приказных людей» порождали взяточничество, волокиту и произвол. С другой стороны, благодаря иммунитету и сплоченности должностных лиц приказы всегда стояли на страже государственных интересов – достаточно сказать, что в период Смуты «приказная система продемонстрировала <…> прочность и пластичность, продолжая работать даже в самые тяжелые для страны моменты»
.
В целом же приказы могли распоряжаться делами как крайне эффективно (при обеспечении царских и общегосударственных нужд), так и крайне неэффективно (по ходатайствам частных лиц – челобитным). Поэтому итоговая оценка приказной системы зависит от того, какие интересы – публичные или частные – будут поставлены во главу угла.
1.6. Значение приказной системы
За время своего существования приказы начали и завершили юридизацию общества и государства. В. М. Шукшин в романе «Я пришел дать вам волю» (одним из консультантов которого выступил видный специалист по приказной системе – А. А. Зимин) описал режим, установившийся в России к концу XVII в., следующими словами: «Там, на Волге, надо орать, рубить головы, брать города, проливать кровь… Здесь, в Москве, надо умело и вовремя поспешить с бумагами – и поднимется сила, которая выйдет и согнет силу тех, на Волге <…> Ничто так не страшно было на Руси, как госпожа Бумага»
.
2. Коллежская система
2.1. Понятие коллегии
Коллегии, как и приказы, были центральными правительственными учреждениями.
Петр I Великий определял коллегии как «собрание многих персон (вместо Приказов), в которых Президенты или Председатели не такую мочь имеют, как старые судьи: делали, что хотели», поскольку «в Коллегиях <…> Президент не может без соизволения товарищей своих ничего учинить»
.
Другими словами, разница между приказами и коллегиями заключалась в порядке разрешения дел – единоличном в случае первых и коллегиальном в случае вторых.
2.2. Оформление коллежской системы
К началу XVIII в. приказное устройство не утратило своих достоинств. Однако оно олицетворяло собой то, что было ненавистно Петру Алексеевичу: беспорядочность и безотчетность, закрытость и кулуарность, неопределенность и случайность, таинственность и иррациональность, а главное – старую Россию и старую Москву. Дни приказов были сочтены.
В 1699 г. царь учредил Бурмистерскую палату (с 1700 г. – Ратушу) – орган, пришедший на смену «разным приказам»
и основанный на коллегиальных началах.
В 1708 г. Петр инициировал губернскую реформу, в ходе которой «большинство приказов были или упразднены, или переведены в соответствующие губернии, или, ограниченные в своей деятельности, получили характер московских губернских учреждений»
.
В 1717–1721 гг. была проведена коллежская реформа. Она развивалась по двум направлениям – ликвидации оставшихся приказов
и инкорпорации нового промежуточного звена между высшей и местной властью – коллегий.
2.3. Сущность коллежской системы
Коллегии представляли собой синтез нескольких институтов – порядка делопроизводства, законности принятых решений и коллегиальности. Охарактеризуем каждый из них.
Порядок делопроизводства поддерживался нормами Генерального регламента (1720 г.) – акта, заложившего основы архивного и канцелярского дела на столетия вперед (так, в 1960 г. крупный советский документовед К. Г. Митяев признал, что «мы живем системой регистрации, разработанной еще в XVII–XVIII вв.»
). Регламент установил единую систему документационного обеспечения: формы и реквизиты документов, порядок их регистрации и сдачи в архив, контроль и сроки исполнения документов, способы защиты информации, ответственность за хищение и подделку документов и т. д.
Законность решений центральных органов власти, равно как и законность как таковая, утверждалась в России впервые (ранее, в Московском государстве, даже к смертной казни приговаривали крайне избирательно, так как «при строгом и последовательном, по букве закона, ее применении, на Руси не осталось бы ни воевод, ни дьяков, ни торговых людей, ни других жителей»
). Переход к правовому государству не был завершен при Петре, однако именно в период петровских преобразований были выдвинуты «основные требования, связанные с законностью» – например, Генеральный регламент предусматривал, что коллегии не вправе исполнять распоряжения Сената, если они противоречат указам Его Величества
.
Коллегиальность была краеугольным камнем коллежской системы. Под ней понималось принятие совместных (коллективных) решений по принципу большинства голосов (альтернативный способ использовался на Земских соборах, где одобрялись лишь единогласные решения). Таким образом, целью коллегиального рассмотрения дел являлся не консенсус, а компромисс.
Коллегиальность имела глубокие религиозные корни. Ввиду этого говорилось о ней не столько в Генеральном, сколько в Духовном регламенте (1721 г.). Обосновывая приоритет коллегиальности над единоличием, составители церковного устава приводили следующий довод: «в единой персоне не без страсти бывает»
– «известнее взыскуется истина соборным сословием, нежели единым лицом»
.
Здесь мы обнаруживаем сущностное различие между приказами и коллегиями. Если первые, по критическому замечанию С. Г. Рункевича, строились «исключительно на доверии»
, то вторые – исключительно на недоверии: к подчиненному, к начальнику, к челобитчику, к человеку вообще. Иначе говоря, если в приказах «государь поручал управление не учреждениям, а лицам»
, то в коллегиях – не лицам, а учреждениям.
